Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 420/4517/20

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ___________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 15 лютого 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/4517/20 Головуючий в 1 інстанції: Свида Л.І. П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: судді-доповідача Турецької І. О., суддів Стас Л. В., Шеметенко Л. П. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року про зупинення провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Одеської області, Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів Офісу Генерального прокурора В С Т А Н О В И В: У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом в якому просив: - визнати протиправним та скасувати рішення №218 від 10.04.2020 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора кадрової комісії №1», ухвалене Першою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора; - визнати протиправним та скасувати наказ прокуратури Одеської області №772к від 29 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади; - поновити на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Одеської області, або на рівнозначній посаді (за його згодою) прокуратури Одеської області та органів прокуратури з 30 квітня 2020 року; - стягнути з прокуратури Одеської області середній заробіток за весь час вимушеного прогулу до дня поновлення на посаді. 01 червня 2020 року ухвалою Одеського окружного адміністративного суду прийнято до розгляду дану позовну заяву, відкрито провадження у справі та визначено її розгляд за правилами загального позовного провадження. 21 жовтня 2020 року представник позивача адвокат Вальчук Ігор Олександрович звернувся до суду першої інстанції з клопотанням про зупинення провадження у справі, на підставі п.1 ч.2 ст. 236 КАС України (захворювання учасника справи). Обґрунтовуючи таке клопотання представник позивача вказав, що є підстави для застосування аналогії закону, що є найбільш наближеним за змістом до ситуації, що склалася на території України, а саме: з метою попередження розповсюдження захворюваності на гостру респіраторну інфекцію, спричинену коронавірусом, задля захисту життя та здоров`я учасників справи, додержання процесуальних строків просить зупинити провадження у справі. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року вказане клопотання задоволено та зупинено провадження у справі за вказаним позовом до завершення обмежувальних протиепідемічних заходів. Зупиняючи провадження у справі, суд першої інстанції посилався на те, що постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 року № 211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» встановлено з 12 березня до 03 квітня 2020 року на усій території України карантин, який неодноразово продовжувався постановами Кабінету Міністрів України. Наказом голови Одеського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 року №22 ОС/Д/С з метою запобігання, виникнення і поширення коронавірусної хвороби (СОVІD-19) з 21 жовтня 2020 року на період запровадження в Україні карантинних заходів в Одеському окружному адміністративному суді встановлено додаткові обмеження, а саме: - припинено розгляд справ у відкритих судових засіданнях за участю учасників судового процесу, крім окремої категорії адміністративних справ, особливості провадження у яких встановлені статтями 273, 275, 276 КАС України; - судовий розгляд справ здійснюється у порядку письмового провадження; - обмежено допуск осіб до будівлі суду. Таким чином, на думку суду першої інстанції, введення на території України карантинних заходів з метою запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 свідчить про те, що загроза розповсюдження захворюваності на гостру респіраторну інфекцію, спричинену коронавірусом COVID-19, є перешкодою для нормального функціонування підприємств, установ та організацій у звичайному режимі, у тому числі, й шляхом слухання справ у судах за участі сторін. При цьому, суд погодився з позицією представника позивача про можливість застосування аналогії закону, а саме: застосувати до спірних правовідносин положення п.1 ч.2 ст. 236 КАС України щодо зупинення провадження, у разі захворювання учасника справи. Вважаючи ухвалу суду першої інстанції такою, що прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, Офіс Генерального прокурора подав апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Обґрунтування доводів апеляційної скарги складається з того, що підстава, передбачена п.1 ч.2 ст. 236 КАС України, стосується виключно учасника справи, особиста участь якого визнана судом обов`язковою, і його захворювання. При цьому, захворювання має бути підтверджене медичною довідкою і бути таким, що перешкоджає прибуттю учасника справи до суду. На думку апелянта, суд застосував закон, який не підлягав застосуванню і тим самим вийшов за допустимі межі застосування аналогії закону та аналогії права, що встановлені ч.6 ст. 7 КАС України. Також скаржник посилається на те, що зупинення провадження у справі на невизначений термін не відповідає принципу розумності строків розгляду справи судом, який передбачений п.8 ч.3 ст. 2 КАС України. Саме по собі оголошення карантину не зупиняє роботу судів, а сторони у справі не позбавлені можливості взяти участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду. Учасники справи не скористались правом подання відзиву на апеляційну скаргу. Відповідно до приписів ч. 2 ст. 312 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження, у зв`язку з поданням апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції про зупинення провадження у справі. Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення, з огляду на таке. Так, дійсно, постановою Кабінету Міністрів України «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» від 11.03.2020 року №211 (зі змінами, внесеними постановами КМУ від 25.03.2020 року №239 та від 22.04.2020 року №291), відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» з метою запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 та з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 березня 2020 року, установлено з 12 березня до 11 травня 2020 року на усій території України карантин, який неодноразово продовжувався постановами Кабінету Міністрів України та діє і на даний час. При цьому, слід зазначити, що ані Указом Президента України від 13.03.2020 р. №87/2020 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення національної безпеки в умовах спалаху гострої респіраторної хвороби, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», ані постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 р. №211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19», ані розпорядженням Одеського міського голови від 15.03.2020 р. №218 «Про тимчасове зупинення роботи об`єктів загального користування, розташованих у м. Одесі, - не зупинено (призупинено) функціонування органів державної влади, в тому числі судів, які повинні працювати, але з дотриманням норм, попереджуючих розповсюдження інфекції. В свою чергу, Рада суддів України у листі №186/20 від 16.03.2020 року, з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України №211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19», рекомендувала судам на період з 16 березня до 03 квітня 2020 року, встановити особливий режим роботи, а саме: - роз`яснити громадянам можливість відкладення розгляду справ у зв`язку із карантинними заходами та можливість розгляду справ у режимі відеоконференції; - припинити всі заходи, не пов`язані з процесуальною діяльністю суду та забезпеченням діяльності органів судової влади (круглі столи, семінари, дні відкритих дверей тощо); - припинити проведення особистого прийому громадян керівництвом суду; - обмежити допуск у судові засідання осіб, які не є учасниками судових засідань; - обмежити допуск у судові засідання та приміщення суду осіб з ознаками респіраторних захворювань: блідість обличчя, почервоніння очей, кашель; - ознайомлення учасників судового процесу з матеріалами судової справи, за наявності такої технічної можливості, здійснювати в дистанційному режимі, шляхом надсилання сканкопій матеріалів судової справи на електронну адресу, зазначену у відповідній заяві, заяви про ознайомлення приймати через дистанційні засоби зв`язку; - зменшити кількість судових засідань, що призначаються для розгляду протягом робочого дня; - по можливості здійснювати судовий розгляд справ без участі сторін, у порядку письмового провадження. Крім того, Рада суддів рекомендує громадянам та іншим особам: - всі необхідні документи (позовні заяви, заяви, скарги, відзиви, пояснення, клопотання тощо) надавати суду в електронному вигляді на електронну адресу суду, через особистий кабінет в системі «Електронний суд», поштою, факсом або дистанційні засоби зв`язку; - подавати до суду заяви про розгляд справ у їхній відсутності за наявними в справі матеріалами; - утриматися від відвідування приміщення суду, особливо за наявності захворювання (слабкість, кашель, задуха, утруднення дихання тощо). Також, на своєму засіданні 17.03.2020 р. Рада суддів України рекомендувала судам продовжувати здійснювати правосуддя незважаючи на епідемію коронавірусу й карантин, однак, по можливості, здійснювати судовий розгляд справи в порядку письмового провадження без участі сторін. Таким чином, діяльність судів у зв`язку із введенням на всій території України зупинена не була. Суди наділені правом здійснювати розгляд справи без участі сторін, в порядку письмового провадження, а також в режимі відеоконференції. У свою чергу, громадяни не позбавлені права заявляти клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку із карантинними заходами. Далі слід зазначити, що підстави для зупинення провадження у справі передбачені ст. 236 КАС України. Вказаний у зазначеній статті перелік підстав для зупинення провадження у справі є вичерпним. КАС України не передбачено такої підстави для зупинення провадження у справі, як оголошення пандемії або наявність епідеміологічної ситуації в країні. Щодо висновку суду першої інстанції про можливість застосування аналогії закону та аналогії права, колегія суддів зазначає таке. Відповідно до ч. 6 ст. 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування. Зупиняючи провадження у справі, суд першої інстанції зробив висновок про можливість застосування аналогії закону та визначив у якості підстави для зупинення провадження, передбачене п.1 ч.2 ст.236 КАС України захворювання учасника справи, підтвердженого медичною довідкою, що перешкоджає прибуттю до суду, якщо його особиста участь буде визнана судом обов`язковою. Проте, зупиняючи провадження у справі, суд першої інстанції не звернув увагу на те, що вказаною нормою встановлено право зупинення провадження у справі у разі неможливості її розгляду без особистої участі учасника справи, особиста участь якого визнана обов`язковою. В той же час, судом першої інстанції не визнавалась обов`язковою особиста участь у розгляді даної справи позивача або іншого учасника справи, а також не вирішувалось питання можливості продовження розгляду даної справи в порядку письмового провадження. Отже, на думку колегії суддів, є обґрунтованими доводи апелянта, що встановлення карантину на всій території України не є підставою для застосування п. 1 ч. 2 ст. 236 КАС України та зупинення провадження у справі, оскільки вищезазначена норма стосується захворювання учасника справи, що перешкоджає його прибуттю до суду. У свою чергу, колегія суддів звертає увагу, що враховуючи зазначену вище постанову Уряду, а також з метою убезпечити населення України від поширення гострих респіраторних захворювань та коронавірусу COV1D-19, який віднесено до особливо небезпечних інфекційних хвороб, Радою суддів України було рекомендовано на період карантину встановити особливий режим роботи судів України, серед яких визначено можливість відкладення розгляду справи у зв`язку із карантинними заходами. Крім того, суд не позбавлений можливості здійснити розгляд справи у письмовому провадженні. З огляду на викладене, та враховуючи те, що нормами ст. 236 КАС України не передбачено такої підстави для зупинення провадження у справі, як введення карантину або наявність епідеміологічної ситуації в країні, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції про зупинення провадження у даній справі. Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави. В той же час, колегія суддів враховує, що відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. З огляду на передбачену Конвенцією гарантію, питання про наявність або відсутність підстав для зупинення провадження у справі має вирішуватись при безумовному дотриманні норм процесуального права, враховуючи недопустимість порушення права особи на розгляд справи впродовж розумного строку. У рішенні від 20.07.2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Відповідно до п.4 ч.1 ст.320 КАС України підставою для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права, яке призвело до неправильного вирішення питання. Враховуючи наведене, ухвала суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, підлягає скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції. Керуючись ст. ст. 311, 312, 315, 320, 321, 325 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року про зупинення провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Одеської області, Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасувати. Справу направити до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Суддя доповідач: І. О. Турецька Суддя: Л. В. Стас Суддя: Л. П. Шеметенко Повне судове рішення складено 15.02.2021 року.