Окрема думка Велика Палата ВС № 990/106/22

ОКРЕМА ДУМКА Судді Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 09 лютого 2023 року у справі № 990/106/22 (провадження №11-124заі22) за апеляційною скаргою ОСОБА_1 а на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 жовтня 2022 року (судді Соколов В. М., Губська О. А., Білак М. В., Загороднюк А. Г., Калашнікова О. В.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Президента України (далі - відповідач) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії Коротка історія справи 15 травня 2017 року позивач отримав дозвіл на імміграцію в Україну у зв`язку з перебуванням у шлюбі з громадянкою України понад 2 роки, 13 червня 2017 року - посвідку на постійне місце проживання серії ІН149005. 06 липня 2019 року позивач звернувся до Київського районного відділу в м. Полтаві Управління Державної міграційної служби України (далі - ДМСУ) в Полтавській області з клопотанням про прийняття до громадянства України з відповідним пакетом документів. 31 жовтня 2019 висновком Управління ДМСУ в Полтавській області визнано за можливе задовольнити клопотання про прийняття до громадянства України позивача, а подані ним документи надіслати до ДМСУ для подальшого розгляду та передачі до Комісії. 29 квітня 2020 року ДМСУ листом № 6.4-4249/6-20 надіслала висновок про прийняття позивача до громадянства України разом з матеріалами справи на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства (далі також - Комісія). 13 квітня 2021 року Комісія протоколом № 1 ухвалила внести на розгляд Президента України пропозиції щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України позивача. 20 травня 2021 року Комісія передала проєкт Указу Президента України «Про прийняття до громадянства України», до якого включено позивача, на погодження Керівнику Офісу Президента України та для доповіді Президенту України. 08 червня 2021 року позивач звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) за захистом своїх прав та інтересів у зв`язку з тим, що Президент України не вирішив, чи приймати позивача до громадянства України у строки відповідно до чинного законодавства України. 01 грудня 2021 року Касаційний адміністративний суд рішенням у справі № 9901/234/21 відмовив у задоволенні адміністративного позову позивачу. Після цього судового рішення позивач неодноразово звертався із запитами до Офісу Президента України про надання інформації стосовно видання указу Президента України, на що отримував відповіді з непозитивним для нього змістом. У липні 2022 року позивач знову звернувся до Касаційного адміністративного суду з позовом, оскільки станом 18 липня 2022 року Президент України не підписав указ про прийняття позивача до громадянства України. У позові просив визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягала в тому, що Президент України не ухвалює рішення щодо прийняття його до громадянства України врозумний строк, а також зобов`язати Президента України розглянути підготовлені Комісією рішення з проєктом указу про прийняття позивача до громадянства України. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 03 жовтня 2022 року в задоволенні позову відмовив. Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову. Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду Велика Палата Верховного суду постановою від 09 лютого 2023 року апеляційну скаргу позивача залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року - без змін виходячи з такого. Не є вагомими й переконливими доводи апеляційної скарги про обов`язок Президента України прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії, до того ж бажано позитивне для автора цієї апеляційної скарги, позаяк за точним розумінням Конституції України і Закону № 2235-III глава держави має повноваження на прийняття рішення і видання указу про прийняття до громадянства України. За цими положеннями Президент України не може проігнорувати сам розгляд звернення особи про прийняття до громадянства, але водночас не обтяжений часовими межами та обов`язком на прийняття рекомендованого йому Комісією варіанта рішення (пункт 15 постанови). Не спростовують доводи апеляційної скарги й висновків рішення суду про те, що Основний Закон та законодавство України у сфері громадянства не встановлюють часових параметрів, у межах яких Президент України приймає рішення про надання громадянства, або строків, упродовж яких Президент України має розглянути подані йому Комісією пропозиції щодо прийняття до громадянства. За Основним Законом України в питаннях громадянства України Президент України має чинити сумлінно, ретельно, відповідально, добросовісно, дотримуватися принципів правової визначеності та захисту правомірних очікувань. Ні Конституція України, ні профільний закон, ні ЄКГ не встановлюють граничного строку, початкової та крайньої верхньої межі чи інших темпоральних показників, упродовж яких (чи до якого граничного строку) глава державимає прийняти рішення про надання громадянства. Але те, що питання прийняття Президентом України рішення про надання громадянства не містить нормативно запроваджених строків розгляду й прийняття відповідного рішення, не дозволяє сприймати стан розв`язання цього питання безмежним, безкінечним, таким, що може тривати невиправдано довго. Одним з критеріїв, який може і має застосовуватися стосовно оцінки правомірної тривалості дій Президента України щодо вирішення питань з надання громадянства, є дотримання ним розумних строків, під яким розуміється час, який є об`єктивно необхідними для виконання процедурних дій без невиправданих зволікань та прийняття відповідних рішень (вчинення дій) у найкоротший строк, достатній для їх прийняття (пункт 16 постанови). У цій справі описана позивачем бездіяльність Президента України не містить ознак, які б указували, що тривале вирішення його заяви про надання громадянства порушує його буттєві права чи свободи, відбувається очевидно поза межами розумного строку та не приймається відверто упереджено чи вибірково (пункт 17 постанови). Причини висловлення окремої думки Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. У своєму рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (Заява N 4909/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) від 9 грудня 1994 року, серія A,N303-A, п.29). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), N 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (див. рішення у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» (Hirvisaari v. Finland), N 49684/99, п. 30, від 27 вересня 2001 року) (пункт 58 рішення). Згідно з пунктом 10 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку. Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноваженьобов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. Згідно із частинами першою та третьою статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. У своєму позові та апеляційній скарзі позивач, не спростовуючи наявності в Президента України дискреційного повноваження з питань прийняття до громадянства, зазначає, що строк розгляду його документів про громадянство не є розумним. Зауважує, що змушений чекати на ухвалення завершального рішення без додержання принципів розумності строків розгляду документів. Очевидно, що виходячи з такої підстави позову Президент України мав відповідно дочастини другої статті 77КАС України довести суду правомірність своєї бездіяльності, а саме, що причини тривалого розгляду з травня 2021 по липень 2022 року документів позивача про прийняття його до громадянства України є вагомими, а відповідно вказаний строк є розумним. Відповідно, Касаційний адміністративний суд та Велика Палата Верховного Суду відповідно до пункту 10 частини другої статті 2 КАС України мали такі аргументи та докази Президента України перевірити, оцінити та, згідно з частинами першою та третьою статті 242 КАС України, обґрунтувати у своїх рішеннях дотримання чи недотримання Президентом України розумного строку розгляду документів позивача про прийняття його до громадянства України. Натомість у відзиві на позов представник відповідача зазначає, що повноваження Президента України щодо надання громадянства України є дискреційними (проти чого позивач не заперечував), проте жодним чином не називає причин, які обумовили нерозгляд ним питання щодо прийняття або неприйняття позивача до громадянства України протягом більше одного року, відповідно не обґрунтовує, що вказаний строк є розумним. У свою чергу Касаційний адміністративний суд та Велика Палата Верховного Судуу своїх рішеннях також не перевірили, які є причини нерозгляду питання щодо прийняття або неприйняття позивача до громадянства України протягом більше одного року, чи є ці причини вагомими, та відповідно не обґрунтували, що такий строк є розумним. Замість цього Касаційний адміністративний суд виснував, що Президент України виходить з того строку, який він вважає достатнім (розумним) для прийняття такого рішення (пункті 67 рішення). А Велика Палата Верховного Судузробила висновок, що описана позивачем бездіяльність Президента України не містить ознак, які б указували, що тривале вирішення його заяви про надання громадянства відбувається очевидно поза межами розумного строку та не приймається відверто упереджено чи вибірково (пункт 17 постанови). З наведеного вбачається, що ані Касаційний адміністративний суд, ані Велика Палата Верховного Суду не перевірили та не обґрунтували розумність строку протягом більше одного року не вирішення Президентом України питання прийняття або неприйняття позивача до громадянства України, та й не могли цього зробити, оскільки відповідач навіть не назвав причини такої бездіяльності. За таких обставин, рішення Касаційного адміністративного суду та Великої Палати Верховного Суду не можна вважати обґрунтованими, та таким, що відповідає пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Суддя Ю. Л. Власов