Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 600/12/21-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 600/12/21-а Головуючий суддя 1-ої інстанції - Боднарюк Олег Васильович Суддя-доповідач - Іваненко Т.В. 08 липня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Іваненко Т.В. суддів: Граб Л.С. Сторчака В. Ю. , за участю: секретаря судового засідання: Бень Я.О., позивача, представників відповідача, розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області про визнання протиправним і скасування наказу, В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області, в якому просив: - визнати незаконним та скасувати наказ Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області від 01.12.2020 року № 109-К "Про звільнення ОСОБА_1 ", головного державного інспектора відділу охорони водних біоресурсів "Рибоохоронний патруль", у зв`язку з отриманням негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності за 2020 рік; - поновити ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу охорони водних біоресурсів "Рибоохоронний патруль"; - стягнути з Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області (Чернівецький рибоохоронний патруль) на користь ОСОБА_1 , середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 грудня 2020 року по дату фактичного поновлення. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено. Не погодившись із прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нову постанову про задоволення адміністративного позову. В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, що призвело до неправильного її вирішення. Від відповідача до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому представник відповідача просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги позивача та залишити в силі рішення суду першої інстанції. В судовому засіданні позивач підтримав доводи апеляційної скарги та просив суд задовольнити її. Представники відповідача заперечили щодо задоволення апеляційної скарги та просили суд залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Заслухавши доповідь судді, пояснення позивача та представників відповідача, які прибули в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке. Судом встановлено, що згідно наказу Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області від 03.03.2017 року № 10-к ОСОБА_2 прийнятий на роботу та призначений на посаду спеціаліста відділу іхтіології та регулювання рибальства в порядку переведення з Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Чернівецькій області. Вказаним Наказом ОСОБА_2 призначено на посаду головного державного інспектора відділу охорони водних біоресурсів "Рибоохоронний патруль" з випробувальним терміном шість місяців, як такого, що успішно пройшов конкурсний відбір. Згідно наказу Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області від 17.01.2020 року "Про проведення рибоохоронного рейду у січні 2020 року" рейдовій групі, у складі головного державного інспектора відділу охорони водних біоресурсів "Рибоохоронний патруль" Бондаренко А.Л., головного державного інспектора відділу охорони водних біоресурсів "Рибоохоронний патруль" , із залученням інших учасників рибоохоронного рейду за їх згодою, в період з 17.01.2020 року по 29.01.2020 року зобов`язано повести рибоохоронний рейд включаючи водні об`єкти: АДРЕСА_1 (окрім Дністровського водосховища) в зоні діяльності Чернівецького рибоохоронного патруля, включаючи продовольчі та стихійні ринки Чернівецької області. Відповідно до наказу Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області від 27.01.2020 року № 8-к позивачеві оголошено догану за неналежне виконання посадових обов`язків, передбачених пунктом 3.5 розділу 3 та пунктом 4.9 розділу 4 Посадової інструкції, а саме: оформлення протоколу та постанови про адміністративне правопорушення № 003522 з помилками та виправленнями, відсутність контролю за виконанням винесеної постанови, надання неперевірених платіжних документів про сплату порушниками штрафів, не направлення документів на примусове виконання постанови до виконавчої служби. 06.03.2020 року згідно наказу Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області ОСОБА_2 оголошено попередження державного службовця про неповну службову відповідність за неналежне виконання посадових обов`язків (п.3,8 розділу 3 Посадової інструкції), неналежне оформлення протоколу про адміністративне правопорушення від 23.01.2020 року № 003740 з додатками відповідно до Інструкції з оформленням органами рибоохорони матеріалів про адміністративні правопорушення, порушення Порядку проведення рибоохоронних рейдів, а саме неповідомлення в.о. начальника Управління про прийняте старшим рейдової групи рішення щодо порушення наказу в.о. начальника Управління від 17.01.2020 року № 21 в частині зміни меж патрулювання. 01.12.2020 року згідно наказу Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області № 355, затверджено висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області у 2020 році. Наказом від 01.12.2020 року № 109-К ОСОБА_2 звільнено з посади головного державного інспектора відділу охорони водних біоресурсів "Рибоохоронний патруль" у зв`язку з отриманням негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності за 2020 рік, відповідно до п.3 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу". Вважаючи звільнення незаконним, ОСОБА_2 звернувся до суду з даним позовом. Розглянувши спір по суті та приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що обґрунтування на які посилається позивач, не дають суду підстав для задоволення позову. Колегія суддів Сьомого апеляційного адміністративного суду, за результатом апеляційного розгляду справи, погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні позовних вимог. Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, апеляційний суд враховує наступне. Порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби визначено Законом України "Про державну службу" № 889-VIII від 10.12.2015 (далі - Закон № 889-VIII), яким урегульовано відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, та визначено правовий статус державного службовця (ч.1 ст.3, ч.2 ст.5 Закону № 889-VIII). Відповідно до ч.2 ст.1 Закону № 889-VIII державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби. За приписами положень чч.1-7 ст. 44 Закону № 889-VIII результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар`єри. Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції, виконання індивідуальної програми професійного розвитку, а також показників, визначених у контракті про проходження державної служби (у разі укладення). Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу. Державного службовця ознайомлюють з результатами оцінювання його службової діяльності під підпис протягом трьох календарних днів після проведення оцінювання. Висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення. За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням. У разі отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності такий державний службовець звільняється із служби відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 цього Закону № 889 та з ним розривається контракт про проходження державної служби (у разі укладення) (частина шоста статті 44 із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019). Відповідно до п.п. 1, 3 Положення про Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області, затвердженого наказом Державного агентства рибного господарства України від 15.07.2016 № 229 (у редакції наказу Держрибагентства від 27.11.2019 року № 504, далі - Положення), Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області (Чернівецький рибоохоронний патруль) є територіальним органом Державного агентства рибного господарства України, діє у складі Держрибагентства як відокремлений структурний підрозділ і йому підпорядковується. Основним завданням Чернівецького рибоохоронного патруля є реалізація повноважень Держрибагенства у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в районі діяльності. Державні інспектори відділу охорони водних біоресурсів "Рибоохоронний патруль" Управління (далі - Відділу), які безпосередньо забезпечують виконання основних функцій Управління, є державними службовцями і відповідно до вимог Закону України "Про державну службу" - підлягають щорічному оцінюванню результатів службової діяльності державних службовців. На виконання приписів ст. 44 Закону №889-VIII постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 за №640 затверджений Типовий порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі Порядок №640). Оцінювання проводиться з дотриманням принципів об`єктивності, достовірності, доступності та прозорості, взаємодії та поваги до гідності державного службовця. Учасниками оцінювання є: державний службовець; особа, яка визначає завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності (далі - ключові показники) та здійснює підготовку пропозицій щодо оцінювання результатів службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «А»; безпосередній керівник державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В»; керівник самостійного структурного підрозділу (у разі наявності), в якому працює державний службовець, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В»; суб`єкт призначення; служба управління персоналом. Державний службовець: бере участь у визначенні своїх завдань і ключових показників, а також у їх періодичному перегляді; ознайомлюється з визначеними завданнями і ключовими показниками; аналізує виконання визначених завдань і ключових показників; ознайомлюється з пропозиціями щодо оцінювання результатів службової діяльності або результатами виконання завдань і з висновком щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі - висновок). Завдання і ключові показники для державного службовця на наступний рік визначаються у грудні року, що передує звітному. Визначення результатів виконання завдань проводиться у жовтні - грудні за період з 1 січня поточного року або з дати визначення завдань і ключових показників до дати прийняття наказу (розпорядження) про визначення результатів виконання завдань. Для визначення результатів виконання завдань суб`єктом призначення приймається наказ (розпорядження), в якому зазначається: список державних службовців; строк визначення результатів виконання завдань; доручення, необхідні для організаційного забезпечення проведення цього етапу оцінювання (у разі потреби). Висновок затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення у грудні звітного року. Відповідно до п.п. 33, 35, 36 Типового порядку № 640 завдання і ключові показники державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», визначаються за формою згідно з додатком 7 з урахуванням стратегічних документів державного та/або регіонального рівня, річного плану роботи державного органу, завдань, функцій та обов`язків, визначених у положенні про державний орган, положенні про відповідний структурний підрозділ, посадовій інструкції. Особа, яка визначає завдання і ключові показники державному службовцю, проводить моніторинг їх виконання. Судом встановлено та не заперечується сторонами, що 26.12.2019 року позивача ознайомлено із Індивідуальною програмою підвищення рівня професійної компетентності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії "Б" або "В" на 2020 рік (далі - Індивідуальною програмою) та Завданнями і ключовими показниками результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії "В", на 2020 рік (далі - Завдання). Завдання визначені за формою згідно з додатком 7 Порядку оцінювання, з урахуванням річного плану роботи Управління, завдань, функцій та обов`язків, визначених у Положенні про Управління, положенні про Управління, посадовій інструкції головного державного інспектора Відділу. Відповідно до Порядку оцінювання Завдання відображають кінцевий результат, на досягнення якого спрямовано службову діяльність державного службовця. При цьому, в матеріалах справи відсутні докази висловлення ОСОБА_1 зауважень та пропозицій щодо перегляду Завдань та Індивідуальної програми. Відповідно до наказу відповідача від 01 жовтня 2020 року № 284 "Про визначення результатів виконання завдань державними службовцями, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", у 2020 році" затверджено список державних службовців Управління, визначення результатів виконання завдань яких здійснюється безпосередніми керівниками у 2020 році. З матеріалів справи судом встановлено, що позивачем у встановлений строк подано безпосередньому керівнику Звіт про виконання завдань і ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності від 15.10.2020 р. (далі - Звіт). Оціночну співбесіду з останнім проведено 21 жовтня 2020 року, під час якої заслухано головного державного інспектора щодо виконаної ним роботи за звітний період у відповідності до визначених Завдань. З дослідженого Звіту також встановлено, що він не містить конкретної інформації про виконання Завдань, подекуди складається із повторення теоретичного опису дій, які йому необхідно було вчинити для досягнення ключових показників. А інформація, подана у звіті, та озвучена під час оціночної співбесіди не співпадала. Відтак, на підставі аналізу моніторингу виконання Завдань, розгляду Звіту про виконання завдань і ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності від 15.10.2020 року та співбесіди, проведеної 21 жовтня 2020 року безпосереднім керівником позивача, проведено оцінювання останнього за 2020 рік. Відповідачем констатовано не виконання індивідуальної програми підвищення рівня професійної компетентності за 2020 рік позивачем, що в свою чергу останнім не спростовано. Відтак, безпосереднім керівником до встановлених критеріїв виставлений середній бал виконання поставлених Завдань, який складає - 2,0 бали, що відповідає негативній оцінці. Наказом Управління від 01 грудня 2020 року № 355 затверджено висновок щодо оцінювання службової діяльності державних службовців Управління Державного агентства рибного господарства у Чернівецькій області у 2020 році (далі - Висновок), в якому позивачеві виставлена негативна оцінка. При цьому, позивач не скористався своїм правом на оскарження висновку оцінювання відповідно до встановленої частиною 7 статті 44 Закону України Про державну службу процедури. Частиною 1 статті 10 Закону України Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів визначено, що посадові особи органів рибоохорони здійснюють державний контроль та управління в галузі охорони, використання, відтворення водних біоресурсів. Виявлення порушень природоохоронного законодавства у галузі охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та складання за фактами їх виявлення адміністративних матеріалів є одним з пріоритетних (основних) завдань Управління, оскільки належить до повноважень, якими Державне агентство рибного господарства України наділяє Управління, а саме: забезпечення охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в районі діяльності територіального органу. Отже, доводи апелянта щодо відсутності у Завданнях показників, яким повинен відповідати результат виконання цього завдання, є безпідставними, оскільки відповідно до примітки до завдання, форма якого затверджена Порядком оцінювання, зазначаються кількісні та/або якісні показники. У Завданнях позивача визначені якісні показники. Відтак, визначення їх кількості не обов`язкове. На підставі вищезазначеного, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи апелянта про те, що виявлення правопорушень та складання адміністративних протоколів не є стратегічним завданням Управління. Судом встановлено, що окрім проведення роз`яснювальних заходів з громадянами, які здійснюють любительське та спортивне рибальство щодо питань охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства, з метою збору інформації та заповнення форм про здійснення любительського та спортивного рибальства на водоймах підконтрольних територіальному органу, відповідно до наказу Державного агентства рибного господарства України від 17.06.2020 року № 227 Про внесення змін до деяких наказів Державного агентства рибного господарства України, було введено спеціальний бланк, а саме Форму для заповнення інформації щодо здійснення любительського та спортивного рибальства встановленого зразка. Між тим, апелянтом не спростовано, що з червня по вересень 2020 року ОСОБА_1 не здано жодної заповненої Форми, тобто не забезпечено виконання наказу Держрибагентства, що свідчить про недостатність якісного виконання посадових обов`язків останнім. Як вбачається з відомостей наданих відповідачем, за звітній період 13 державними інспекторами відділу було оформлено 997 адміністративних протоколів, тоді як позивач, виявив та задокументував 9 адміністративних правопорушень, що складає 0,9% від загальної кількості. При цьому, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що недопуск позивача до роботи на Дністровському водосховищі, не є перешкодою для здійснення посадових обов`язків останнім, оскільки зона діяльності Управління поширюється не тільки на Дністровське водосховище, а включає в себе також всі внутрішні рибогосподарські водні об`єкти у межах адміністративної території Чернівецької області, зокрема: АДРЕСА_1 та їх притоки, озера, а також торгівельні продовольчі та стихійні ринки Чернівецької області. Доводи апелянта про те, що таке обмеження зони діяльності завдало значного впливу на кількість виявлених правопорушень спростовуються тим, що за звітний період іншим державним інспектором відділу, до зони патрулювання якого відносилися ті ж водні об`єкти, на яких здійснював позивач рибоохоронні заходи, виявлено та складено 57 адміністративних матеріалів, що в сукупності з іншими матеріалами і даними оцінювання свідчить про низьку оцінку роботи позивача. Беззаперечно, суд враховує, що за неналежне оформлення адміністративних матеріалів позивач у 2020 році двічі притягувався до дисциплінарної відповідальності, і вищезазначені накази станом на час звільнення останнього з роботи, а так само і на час розгляду справи є чинними. Відповідно до статті 8 Закону України Про державну службу, постанови Кабінету Міністрів України від 6 лютого 2019 року № 106 Про затвердження Положення про систему професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад, обов`язком державного службовця є постійне підвищення рівня своєї професійної компетентності. Проте, в ході розгляду справи встановлено, позивач не виконав Індивідуальну програму підвищення рівня професійної компетентності державного службовця, який займає посаду категорії Б або В на 2020 рік та не підвищив кваліфікацію за загальною професійною (сертифікатною) програмою для державних службовців, яка передбачає одержання один раз на три роки 2 кредитів ЄКТС та не пройшов визначену самоосвіту зі знання законодавства: Антикорупційні програми органів влади. За звітний рік позивачем не пройдено навчання з визначених для відповідної посади напрямків професійної компетентності, що також є одним із елементів оцінювання, і в сукупності з іншими даними враховано відповідачем під час оцінювання. В ході судового розгляду справи відповідачем доведено , що за результатами проведення оцінювання службової діяльності встановлено низький рівень знань ОСОБА_1 нормативно-правових актів при виконанні службових обов`язків, що підтверджується суттєвими недоліками при оформленні матеріалів про вчинення адміністративних правопорушень. При цьому, відповідно до положень ст.ст. 305-308 КУпАП на позивача покладено обов`язок забезпечення контролю за сплатою правопорушниками штрафів, ненадання платіжних документів і направлення документів на примусову виконання, що спростовує доводи апелянта про відсутність такого обов`язку. Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Отже, відповідачем, на переконання суду апеляційної інстанції, надано чітке та зрозуміле обґрунтування для застосування конкретної оцінки (обрання певного бала), вказано на фактичну оцінку результатів діяльності державного службовця, у взаємозв`язку з конкретними завданнями. Відповідачем, як суб`єктом, що проводить оцінювання, конкретизовано підстави для застосування тієї чи іншої оцінки, наведено смислові значення на обґрунтування свого рішення (які саме завдання не виконано, в чому полягало невиконання, неналежне виконання, неповне виконання, неякісне виконання, в чому вони проявилися). Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції. При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. На підставі викладеного та приймаючи до уваги, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку, та прийняв законне і обґрунтоване рішення, висновки суду відповідають обставинам справи, а тому підстав для його скасування не вбачається. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2021 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Постанова суду складена в повному обсязі 13 липня 2021 року. Головуючий Іваненко Т.В. Судді Граб Л.С. Сторчак В. Ю.