Окрема думка Велика Палата ВС № 9901/167/20

ОКРЕМА ДУМКА (спільна) суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Гриціва М. І., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Пророка В. В., Ситнік О. М. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2021 року в адміністративній справі № 9901/167/20 (провадження № 11-355заі20) за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправними і скасування актів ВРУ в частині Короткий виклад історії справи У липні 2020 року ОСОБА_1 звертався до суду з адміністративним позовом до ВРУ, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив: - визнати протиправними та скасувати пункт 1, підпункти 1 та 4 пункту 3, пункти 4, 5, 7 Постанови ВРУ від 17 червня 2020 року № 712-ІХ «Про попередній звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України для здійснення парламентського контролю за розслідуваннями нападів на ОСОБА_2 та інших громадських активістів протягом 2017-2018 років» (далі - Постанова ВРУ № 712-ІХ) та додаток до неї в частині, що стосується висновків щодо розслідування кримінального провадження № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року; - стягнути з відповідача судові витрати. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач вважав, що ВРУ, направляючи зазначені вище висновки для реагування до правоохоронних органів, здійснила протиправне втручання в діяльність судових та правоохоронних органів України, направлене на політичний тиск та прийняття рішень проти ОСОБА_1 в угоду політичним амбіціям окремих народних депутатів України. Крім того, позивач зазначає, що Постанова ВРУ № 712-ІХ та Попередній звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України для здійснення парламентського контролю за розслідуваннями нападів на ОСОБА_2 та інших громадських активістів протягом 2017-2018 років (далі - Попередній звіт ТСК, ТСК відповідно) порушують принцип автономності правоохоронних органів, а також порушують презумпцію невинуватості ОСОБА_1 та призводять до втручання законодавчої влади в судову, оскільки цей звіт ТСК містить відомості про те, що досудове розслідування відносно ОСОБА_1 було завершено «зарано», а також що не було проведено «всіх необхідних слідчих дій», у тому числі «тих, про які просили потерпілі», та «не отримано показів від ОСОБА_3 ». Усупереч вимогам частини першої статті 21 Закону України від 19 грудня 2019 року № 400-ІХ «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» (далі - Закон № 400-ІХ) Попередній звіт ТСК не містить інформації про те, якими мотивами керувалася ТСК, надаючи висновок про те, що досудове розслідування завершилося зарано. Так само ТСК не зазначила, які саме клопотання потерпілих не були задоволені. Тобто Попередній звіт ТСК, на думку позивача, містить завідомо недостовірні відомості з метою створення у стороннього спостерігача враження про те, що ОСОБА_1 є насправді винним, проте слідство з певних причин не бажає збирати доказів його вини. Таким чином, позивач вважав, що Попередній звіт ТСК, який ВРУ взяла до відома та оприлюднила, не відповідає вимогам статті 21 Закону № 400-IX та містить завідомо недостовірні відомості. Крім того, позивач вважав, що ТСК та ВРУ, яка взяла Попередній звіт ТСК до відома та направила його для публікації та реагування, допустила втручання в діяльність прокуратури та суду. Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції Постановою ВРУ від 12 грудня 2019 року № 366-ІХ утворено ТСК. Цій комісії доручено здійснення парламентського контролю, у тому числі за розслідуванням нападу на ОСОБА_2. Постановою ВРУ № 712-ІХ ВРУ, заслухавши та обговоривши Попередній звіт ТСК, постановила: «1. Попередній звіт ТСК взяти до відома (додається).

2. У зв`язку із систематичним саботажем розслідувань нападів на громадських активістів в Україні ТСК вважає за необхідне звернути увагу Кабінету Міністрів України, Офісу Генерального прокурора, Національної поліції України, Служби безпеки України на необхідність проведення повного та всебічного розслідування із дотриманням законних строків за фактами нападів на громадських активістів.

3. Рекомендувати Офісу Генерального прокурора: 1) вжити заходів реагування за фактами, наведеними у Попередньому звіті ТСК; 2) посилити нагляд за дотриманням законності у роботі Національної поліції України, своєчасно реагувати на всі випадки порушень закону та вживати необхідних заходів реагування у випадку невиконання приписів прокурора; 3) здійснюючи нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, проводити перевірки про можливі порушення законодавства, що містяться у скаргах, зверненнях чи надходять із будь-яких джерел; 4) поновити досудове розслідування у кримінальному провадженні за № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року за підозрою ОСОБА_1 та ОСОБА_3 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 27, частиною другою статті 28, частиною другою статті 121 Кримінального кодексу України (далі - КК).

4. Направити Попередній звіт ТСК Президенту України, Голові ВРУ, Прем`єр-міністру України, Офісу Генерального прокурора, Службі безпеки України, Міністерству внутрішніх справ України, Національній поліції України до відома, для розгляду в межах компетенції та відповідного реагування.

5. Офісу Генерального прокурора, Службі безпеки України, Міністерству внутрішніх справ України, Національній поліції України поінформувати ВРУ за результатами розгляду матеріалів ТСК у двотижневий термін.

6. Заслухати на пленарному засіданні ВРУ Генерального прокурора, керівництво Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України з питань розслідування відомостей щодо нападів на ОСОБА_2 та інших громадських активістів.

7. Опублікувати Попередній звіт ТСК у газеті «Голос України». У Попередньому звіті ТСК, який взято до відома Постановою ВРУ № 712-ІХ, зокрема, зазначено, що є необхідним продовження здійснення контролю за досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні № 22019000000000102 від 19 квітня 2019 року за фактом нападу на ОСОБА_2 ; судовою справою за обвинувальним актом, складеним у кримінальному провадженні № 22019000000000101 за обвинуваченням ОСОБА_4 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 396 КК, та поновлення досудового розслідування в кримінальному провадженні № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року за підозрою ОСОБА_1 та ОСОБА_3 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 27, частиною другою статті 28, частиною другою статті 121 КК (пункт перший, другий висновку в Попередньому звіті ТСК). Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 30 вересня 2020 року в задоволені позову відмовив. Цей суд, пославшись на статтю 13 Закону України № 400-IX, дійшов висновку, що звітування ВРУ про хід проведення та результати розслідування відповідно до терміну та завдань, визначених ВРУ, віднесено до основних обов`язків ТСК. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що надання рекомендацій правоохоронним органам та формування висновків щодо ходу досудового розслідування в кримінальному провадженні № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року було обумовлено в Постанові відповідача № 366-ІХ про створення ТСК, яка не оскаржена та є чинною на час судового розгляду. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду мотивоване тим, що Попередній звіт ТСК як кінцевий документ за наслідками її роботи є лише відображенням діяльності цієї комісії, і оцінка його повноті надається народними депутатами на пленарному засіданні ВРУ при голосуванні відповідного проєкту постанови за підсумками роботи ТСК. У рішенні суду першої інстанції також вказано, що право на прийняття пунктів 4, 5, 7 оскаржуваної Постанови відповідача № 712-ІХ визначено частиною третьою статті 22 Закону № 400-IX. При цьому відповідачу надано право на підставі частини п`ятої статті 22 Закону № 400-IX встановлювати термін інформування відповідача про результати розгляду. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також виходив з того, що висновок в оскаржуваному Попередньому звіті ТСК, який оформлено як додаток до Постанови відповідача № 712-ІХ, щодо необхідності поновлення досудового розслідування в кримінальному провадженні № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року не є вирішальним для органів, які здійснюють кримінальне провадження, тобто не є обов`язковим до виконання, а є лише обов`язковим для розгляду, такий висновок відповідає меті створення ТСК. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 , від імені якого діяв представник Ільченко Дмитро Олегович , подавав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушував питання про скасування цього рішення та ухвалення нового - про задоволення позову. Позивач стверджував, що відповідно до положення частини четвертої статті 21 Закону № 400-ІХ, рішень Конституційного Суду України від 19 травня 1999 року № 4-рп/99 та від 11 квітня 2000 року № 4-рп/2000 ТСК та ВРУ не мають повноважень розглядати питання щодо здійснення правосуддя судом та встановлення наявності чи відсутності вини особи у вчиненні кримінального правопорушення. Тому, на думку ОСОБА_1 , прийняття ТСК та ВРУ рішень, навіть рекомендацій, які стосуються встановлення наявності чи відсутності вини особи у вчиненні кримінального правопорушення, є втручанням у роботу органів правосуддя, а тому є незаконним. ОСОБА_1 стверджував, що Попередній звіт ТСК не містить відомостей про результати голосування членів ТСК, містить вказівки органам правосуддя на порушення частини першої статті 21 Закону № 400-ІХ. Цей звіт не містить інформації, якими мотивами керувалася ТСК, надаючи висновок про те, що досудове розслідування завершилося «зарано». За таких обставин позивач вважає, що ТСК та ВРУ, яка взяла звіт до відома та направила його для публікації і реагування з рекомендаціями Генеральній прокуратурі України щодо конкретного кримінального провадження, допустила втручання в діяльність прокуратури та суду, поширила у газеті «Голос України» недостовірну інформацію про те, що ОСОБА_1 має бути ув`язнений та відсторонений від посади, а також що він причетний до нападу на ОСОБА_2 . Велика Палата Верховного Суду постановою від 28 квітня2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 вересня 2020 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування підпункту 4 пункту 3 Постанови ВРУ № 712-IX скасувала та ухвалила в цій частині нове рішення, яким позов ОСОБА_1 до ВРУ в зазначеній частинізадовольнила та визнала протиправними і скасувала підпункт 4 пункту 3 Постанови ВРУ № 712-IX. Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважають, що відповідно до пункту 1 частини третьої статті 23 Закону № 400-ІХ ВРУ при розгляді висновків і пропозицій ТСК має можливість у разі необхідності лише вирішити питання щодо направлення матеріалів слідчої комісії до Генеральної прокуратури України для їх вивчення та відповідного реагування. Отже, ВРУ не наділена повноваженнями здійснювати контроль за процесуальною діяльністю органів досудового розслідування і прокуратури та надавати рекомендації вжити заходів реагування за фактами, наведеними в попередньому звіті ВРУ, поновлювати та/або зупиняти, відновлювати або припиняти кримінальні провадження тощо, а лише може направити висновок ТСК для відповідного реагування. З огляду на викладене більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважають, що підпункт 4 пункту 3 Постанови ВРУ № 712-IX за змістом «Рекомендувати Офісу Генерального прокурора: 4) поновити досудове розслідування у кримінальному провадженні за № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року за підозрою ОСОБА_1 та ОСОБА_3 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 27, частиною другою статті 28, частиною другою статті 121 Кримінального кодексу України» ухвалено ВРУ з порушенням принципу розподілу влади та всупереч статті 22 Законом № 400-ІХ в частині повноважень ВРУ. Відтак позовні вимоги у цій частині підлягають задоволенню. Підстави і мотиви для висловлення окремої думки Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку. Згідно з положеннями статті 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до частин другої - пятої статті 89 Основного закону ВРУ у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань. ВРУ для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу ВРУ. Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду. Організація і порядок діяльності комітетів ВРУ, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом. Статус ТСК і тимчасових спеціальних комісій ВРУ визначений статтею 1 Закону № 400-ІХ, відповідно до якої ТСК ВРУ - колегіальний тимчасовий орган ВРУ, що утворюється з числа народних депутатів України, завданням якого є здійснення парламентського контролю шляхом проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес. Організація і порядок діяльності тимчасових слідчих комісій та спеціальних комісій визначаються Конституцією України, Регламентом ВРУ, затвердженим Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», цим та іншими законами України. Відповідно до статті 2 Закону № 400-ІХ ТСК і тимчасові спеціальні комісії діють на принципах верховенства права, законності, поваги та дотримання прав людини і громадянина, колегіальності, рівноправності членів комісії, вільного обговорення і вирішення питань, об`єктивності, неупередженості та обґрунтованості прийнятих рішень, висновків і пропозицій. Частинами четвертою та п`ятою статті 4 Закону № 400-ІХ передбачено, що слідча комісія не може утворюватися з питань: здійснення правосуддя судом; встановлення наявності чи відсутності вини особи у вчиненні кримінального правопорушення; яке є предметом діяльності утвореної ВРУ іншої слідчої комісії. Про утворення слідчої комісії ВРУ приймає постанову, в якій визначає: назву слідчої комісії; завдання слідчої комісії і коло питань, що підлягають розслідуванню; кількісний і персональний склад слідчої комісії, голову слідчої комісії та заступника голови; термін діяльності слідчої комісії (на заздалегідь визначений час або на час виконання певної роботи); термін звіту слідчої комісії про виконану роботу, який не перевищує шість місяців з дня її утворення; заходи щодо кадрового, матеріально-технічного, фінансового, інформаційного та організаційного забезпечення діяльності слідчої комісії. Слідча комісія має право: у порядку, визначеному законом, отримувати необхідну для своєї діяльності інформацію, документи, матеріали та інші відомості, що стосуються предмета розслідування, від органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових, службових осіб, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх керівників (або посадових осіб, що виконують їх обов`язки). Інформація, що становить державну або іншу охоронювану законом таємницю, надається в порядку, встановленому законом; ознайомлюватися з документами, які стосуються предмета розслідування, отримувати їх копії; у разі необхідності вилучати потрібні для розслідування документи з числа наданих чи отримувати їх копії, а у випадках, коли щодо цих документів надійшли відповідні запити органів, які здійснюють кримінальне провадження, - їх копії; запрошувати осіб, зазначених у частині першій статті 19 цього Закону, для отримання показань чи пояснень з питань, щодо яких проводиться розслідування слідчою комісією, заслуховувати їх на своєму засіданні, ставити їм запитання; отримувати показання чи пояснення від осіб, зазначених у частині першій статті 19 цього Закону, щодо обставин, які розслідуються, за винятком випадків, встановлених законом; приймати рішення про залучення експертів та фахівців для роботи в слідчій комісії; звертатися за допомогою до органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових, службових осіб, керівників (або посадових осіб, що виконують їх обов`язки) підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, які зобов`язані сприяти слідчій комісії при розслідуванні визначених ВРУ питань; призначати необхідні експертизи та запрошувати на засідання слідчої комісії експертів; залучати до участі в розслідуванні працівників органів прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції за згодою їх керівників (стаття 12 Закону № 400-ІХ). Відповідно до частин першої та другої статті 21 Закону № 400-ІХ результати розслідування слідча комісія викладає у письмовому звіті, який має містити висновки і пропозиції про: факти і обставини, які стали підставами для проведення розслідування; відомості чи обставини, встановлені слідчою комісією, і докази, якими це підтверджується; відомості чи обставини, що не підтвердилися; факти і обставини, які не були перевірені, із зазначенням причин, з яких перевірка не здійснювалася. ТСК при підготовці висновку щодо кожної встановленої обставини проводить голосування. Результати голосування із зазначенням кількості голосів, поданих «за», «проти», «утримався», наводяться у висновку слідчої комісії. Висновок вважається ухваленим, якщо за нього проголосувало більше половини членів ТСК від її складу, затвердженого ВРУ. Усі висновки ТСК оформляються письмово і підписуються головою та секретарем ТСК. Стеттею 22 Закону № 400-ІХ передбачено, що розгляд звіту ТСК проводиться, як правило, на відкритому пленарному засіданні ВРУ. У разі наявності у письмовому звіті чи доданих до нього матеріалах інформації з обмеженим доступом, у тому числі таємної чи іншої охоронюваної законом інформації, ВРУ може прийняти рішення про розгляд такого звіту ТСК на закритому пленарному засіданні ВРУ (частина перша). За результатами розгляду звіту ТСК ВРУ може прийняти такі рішення: взяти до відома висновки і пропозиції ТСК; припинити повноваження ТСК; продовжити роботу ТСК на визначений ВРУ термін з урахуванням вимог частини сьомої статті 3 цього Закону (частина друга). При розгляді висновків і пропозицій ТСК ВРУ в разі необхідності вирішує питання щодо: направлення матеріалів ТСК до Генеральної прокуратури України для їх вивчення та відповідного реагування; направлення висновків ТСК Президенту України, Прем`єр-міністру України; направлення висновків ТСК для реагування згідно із законом відповідному органу державної влади, іншому державному органу, органу місцевого самоврядування чи посадовій особі; опублікування висновків ТСК у газеті «Голос України» з додержанням вимог закону щодо захисту інформації з обмеженим доступом, у тому числі таємної чи іншої охоронюваної законом інформації (частина третя). Висновки і пропозиції ТСК не є вирішальними для органів, які здійснюють кримінальне провадження (частина четверта). Орган державної влади, інший державний орган, орган місцевого самоврядування чи посадова особа, визначені у постанові ВРУ, інформують ВРУ про результати розгляду висновків ТСК у термін, визначений постановою ВРУ (частина п`ята). З огляду на викладене правове регулювання можна дійти висновку, що Попередній звіт ТСК як кінцевий документ за наслідками її роботи є лише відображенням діяльності такої комісії, і оцінка його повноті надається народними депутатами на пленарному засіданні ВРУ при голосуванні відповідного проекту постанови за підсумками роботи ТСК. Отже, висновки, викладені в такому звіті, належать до дискреційних повноважень відповідної ТСК, а вже прийняття до відома цих висновків - до виключної компетенції ВРУ, тому суд перевіряє лише відповідність звіту меті створення ТСК та її повноваженням, а не його зміст. Відповідно до пункту 2 Постанови ВРУ «Про утворення Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України для здійснення парламентського контролю за розслідуваннями нападів на ОСОБА_2 та інших громадських активістів протягом 2017 - 2018 років» від 12 грудня 2019 року № 366-ІХ визначено завдання ТСК, серед яких є також проведення перевірки відомостей щодо нападів на ОСОБА_2 та інших громадських активістів, у тому числі і проведення перевірки ходу розслідування правоохоронними органами. З огляду на визначене в пункті 2 Постанови ВРУ № 366-ІХ завдання ТСК вважаємо, що надання рекомендацій правоохоронним органам та формування висновків щодо ходу досудового розслідування в кримінальному провадженні № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року було обумовлено в Постанові відповідача № 366-ІХ про створення ТСК, яка не оскаржена та є чинною на час судового розгляду. Тому вважаємо, що рекомендації Офісу Генерального прокурора, викладені у підпункті 4 пункту 3 оскаржуваної Постанови відповідача № 712-ІХ, прийнято відповідно до частини першої статті 21 Закону № 400-IX та не можуть розцінюватись як втручання в діяльність органів прокуратури та правоохоронних органів, оскільки в силу приписів частини четвертої статті 22 цього Закону такі висновки та пропозиції не є вирішальними для органів, які здійснюють кримінальне провадження. Вони носять рекомендаційний характер, про що зазначено в частині четвертій статті 3 Закону № 400-ІХ, та не могли сприйматися органом, якому були адресовані, як такі, що є обов?язковими для виконання. Висновки З огляду на наведене вважаємо, що висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що підпункт 4 пункту 3 Постанови ВРУ № 712-ІХ прийнято на підставі та в межах повноважень, визначених статтями 4, 13 та 22 Закону № 400-IX, є законними й обґрунтованими. Тому не погоджуємося з висновками, викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2021 року, і вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду повинна була апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 вересня 2020 року - без змін. Судді Великої Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко В. В. Британчук М. І. Гриців О. С. Золотніков Л. Й. Катеринчук В. В. Пророк О. М. Ситнік