Окрема думка Велика Палата ВС № 925/642/19

ОКРЕМА ДУМКА (спільна) суддів Великої Палати Верховного Суду Анцупової Т. О., Британчука В. В., Гриціва М. І., Золотнікова О. С., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 02 лютого2021 року у справі № 925/642/19 за позовом Родниківської сільської ради до Уманської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання незаконним та скасування рішення. У травні 2019 року Родниківська сільська рада (далі - Сільрада) звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнень, просила визнати незаконним та скасувати рішення Уманської міської ради (далі - Міськрада) від 08 квітня 2014 року № 5.16-52/6 «Про затвердження документації із землеустрою, надання земельних ділянок у користування». Свої вимоги обґрунтовувала тим, що земельна ділянка площею 5.708 га (кадастровий номер 7110800000:02:007:0032) (далі - Спірна земельна ділянка) знаходиться в адміністративних межах Сільради, однак рішенням Міськради передано зазначену земельну ділянку в оренду з перевищенням своїх повноважень, оскільки розпорядження земельними ділянками інших адміністративних одиниць є незаконним. Господарський суд Черкаської області рішенням від 14 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 13 лютого 2020 року, у задоволенні позову відмовив. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач не довів того, що Сільрада є власником або землекористувачем Спірної земельної ділянки, а ця ділянка є комунальною власністю територіальної громади села Родниківка та знаходиться в адміністративних межах цього населеного пункту. Тому порушення права або охоронюваного законом інтересу Сільради відсутні, позовні вимоги визнанні безпідставними та необґрунтованими. Велика Палата Верховного Суду постановою від 02 лютого 2021 року ухвалила рішення, яким касаційну скаргу Сільради задовольнити частково, рішення Господарського суду Черкаської області від 14 листопада 2019 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 13 лютого 2019 року змінила. Мотивувальну частину судових рішень судів першої та апеляційної інстанції виклала в новій редакції. Так, Велика Палата Верховного Суду вважає, що обраний позивачем спосіб захисту є неефективним, оскільки задоволення вимоги про визнання рішення Міськради незаконним та його скасування не може призвести до захисту або відновлення порушеного речового права позивача (у разі його наявності), зокрема повернення у його володіння або користування спірної земельної ділянки, відшкодування шкоди. Виходячи з обставин справи належним способом захисту позивача буде звернення до суду з вимогами про витребування майна із чужого незаконного володіння та розпорядження майном, якщо позивачу чиняться перешкоди в реалізації цих прав. З огляду на те, що позивачем у справі може бути фізична особа, якій передано земельну ділянку, тоді залежно від статусу такої особи (фізична особа або фізична особа - підприємець) спір буде належати до юрисдикції цивільного або господарського суду. Ми категорично не можемо погодитися з позицією більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, які висловилися за ухвалене у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 лютого 2021 року рішення в частині мотивування, яке основується на тій правовій підставі, що справу належить розглядати за правилами господарського або цивільного судочинства. У зв`язку із цим, керуючись частиною третьою статті 34 Господарського процесуального кодексу України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку. За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно до частини другої цієї ж статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України). Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися суб`єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Під компетенційними спорами розуміють спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Компетенцію органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб`єктів владних повноважень нерідко може перетинатися, внаслідок чого може виникнути компетенційний спір. Крім того, виникнення компетенційного спору може бути результатом зловживань, що виявляються у формі привласнення або перевищення власних повноважень. У рамках таких спорів може вирішуватися також питання про протиправність акта суб`єкта владних повноважень, виданого без належних повноважень або з їх перевищенням. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні врахувати суб`єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред`явлення позову. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій. Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення. Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР установлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин. Також статтею 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції. Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів. Предметом спору в цій справі є скасування рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж Спірної земельної ділянки в натурі для обслуговування оздоровчої бази «Зміна» за рахунок земель комунальної власності Міськради, та надання в користування вказаної земельної ділянки на умовах оренди. У межах цього спору позивач фактично намагався довести, що відповідач розпорядився земельною ділянкою, на розпорядження якою не мав повноважень, позаяк земельна ділянка площею 5.708 га (кадастровий номер 7110800000:02:007:0032) знаходиться в адміністративних межах Сільради. Позивач стверджував, що Міськрада своїм рішенням фактично передала зазначену земельну ділянку в оренду з перевищенням своїх повноважень і таким чином розпорядилась об`єктом, який перебував в сфері повноважень іншого органу місцевого самоврядування. Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України). Вважаємо, що в контексті конкретних обставин, беручи до уваги видові та сутнісні властивості акта, який ухвалила Міськрада, спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. Правовідносини, які склались між учасниками цієї справи, стосуються не стільки оскарження законності рішення щодо передачі земельної ділянки в користування, скільки, як можна простежити зі змісту доводів позовної заяви, зловживань одного органу місцевого самоврядування у формі перевищення власних повноважень і привласнення повноважень іншого органу місцевого самоврядування в сфері земельних відносин. По суті виник компетенційний спір, у рамках якого порушується питання про протиправність акта суб`єкта владних повноважень, виданого без належних повноважень або з їхнім перевищенням. Питання законності та обґрунтованості такого рішення, яке має ознаки правозастосовного ненормативного акта органу місцевого самоврядування, належить до компетенції адміністративних судів. Оскаржене рішення Міськради не порушує приватні (майнові, матеріальні) права позивача, тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, немає. Тобто в цій справі спору про право господарське (цивільне) немає, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування. Судді Великої Палати Верховного Суду Т. О. Анцупова В. В. Британчук М. І. Гриців О. С. Золотніков О. Б. Прокопенко О. М. Ситнік