Постанова 4855 № 640/10384/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/10384/19 Суддя першої інстанції: Пащенко К.С. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 25 листопада 2020 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: судді-доповідача: Степанюка А.Г., суддів: Губської Л.В., Епель О.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на прийняте у порядку спрощеного (письмового) провадження без проведення судового засідання та виклику учасників справи рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства розвитку громад та територій України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, - В С Т А Н О В И Л А: У червні 2019 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (правонаступник - Міністерство розвитку громад та територій України) (далі - Відповідач, Мінрегіон), в якому просив: - визнати протиправною бездіяльність Відповідача щодо ненадання публічної інформації за запитом від 24.04.2019; - зобов`язати Відповідача надати Позивачу повну інформацію, що запитувалася. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що надаючи відповідь у формі листа від 06.05.2019 року № 7/9.3.2/7378-19 на запит Позивача від 24.04.2019, Мінрегіон, правонаступником якого є Відповідач, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і Законами України. Не погоджуючись з постановленим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. В апеляційній скарзі Позивач посилається на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції поверхнево досліджені докази у справі, у тому числі не досліджено повний зміст відповіді Мінрегіону - листа від 16.05.2019 року № 7/9.3.2/7378-19, який є у матеріалах справи. Так, в згаданому листі Мінрегіон повідомляє наступні факти: держателем та адміністратором Реєстру є Мінрегіон; реєстр - це автоматизована система збирання, накопичення та надання інформації про громадян; реєстр складається із вузлів центрального (знаходиться у приміщенні Мінрегіону) та місцевого рівнів (програмно-апаратні комплекси автоматизовані робочі місця реєстраторів в облдержадміністраціях); у зв`язку з відсутністю фінансування у 2015 році центральну підсистему Реєстра вимкнено; обладнання Реєстру протягом тривалого часу не вмикалось, працездатність системи не перевірялась. Зазначені факти та обставини, на думку Позивача, не вивчені, не перевірені судом, взагалі залишені без уваги, але саме вони, між іншим, вказують на те, що Відповідач фізично контролює запитувану інформацію та є її розпорядником. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2020 відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу. У відзиві на апеляційну скаргу Відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що з метою децентралізації системи державного управління та передачі максимальної кількості функцій і повноважень із загальнодержавного на місцевий рівень Законом України від 09 квітня 2015 року № 320-У1ІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства», який набрав чинності з 16 травня 2015 року, статтю 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» доповнено пунктом 7, згідно з яким місцевим державним адміністраціям здійснюють заходи щодо ведення в установленому порядку єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов. Так, в зв`язку з передачею ведення Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов місцевим державним адміністрація та зупинення фінансування з адміністрування автоматизованої системи вищезазначеного реєстру, Мінрегіон не здійснює заходів щодо ведення, внесення змін та отримання інформації, що міститься в зазначеному реєстрі. З огляду на зазначене, Відповідач зазначає, що відповідно до положень статті 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та положень постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 1142 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2011 року № 238» ведення єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов здійснюють місцеві державні адміністрації. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2020 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суд першої інстанції - без змін, виходячи з такого. Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 24.04.2019 року Позивач звернувся до Відповідача із запитом про надання публічної інформації, а саме: «вся наявна інформація з Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов (держателем якого був Мінрегіон) стосовно мене - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ІПН НОМЕР_1 , та повідомити в якому органі (підрозділі) знаходиться вказана інформація станом на сьогодні». 06.05.2019 року Позивач отримав лист-відповідь від Відповідача, в якому зазначено, що реєстр на даний час не працює. Після внесення змін у програмний продукт АС ЄДРКО буде розроблений відповідний порядок роботи з програмою та доступу до інформації з Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов, згідно з вимогами законодавства. Враховуючи встановлені вище обставини, виходячи з системного аналізу норм +4 посилання, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, оскільки на момент подання позивачем запиту на публічну інформацію Мінрегіон, правонаступником якого є відповідач, не був розпорядником запитуваної інформації щодо Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов, так як відповідні функції передано місцевим державним адміністраціям, яким надано повноваження щодо ведення Реєстру в установленому порядку. З таким висновком суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно ст.40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений Законом України «Про доступ до публічної інформації». Статтею 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. В силу ст. 3 вищезазначеного Закону право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації. Перелік суб`єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації визначено у ст.12 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ними є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації. Згідно п.1 ч.1 ст.13 вказаного Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання. Відповідно до ч.4 вказаної статті усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом. З визначення, наведеного в ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», вбачається, що ознаками публічної інформації є наступні: готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання своїх обов`язків; інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень. У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної. Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. Разом з тим, доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію (п.2 ч.1 ст.5 Закону України «Про доступ до публічної інформації»). Статтею 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Разом з тим, відмова в задоволенні запиту на інформацію передбачена ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідно до ч.1 якої розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Як вбачається з матеріалів справи, Позивачем було подано запит на публічну інформацію, яка стосується відомостей з Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов. Порядок ведення Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2011 року № 238, відповідно до пункту 2 якого адміністратором Реєстру є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (правонаступником якого є Міністерство розвитку громад та територій України), яке забезпечує створення та функціонування системи спеціалізованого програмного, інформаційно-технічного забезпечення та відповідає за накопичення, збереження і захист даних, що містяться в Реєстрі. Пунктом 8 наведеного Порядку передбачено, що доступ до інформації, що міститься в Реєстрі, а також її розміщення на веб-сайті адміністратора здійснюється відповідно до закону. 01 вересня 2015 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства», пунктом 4 якого статтю 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» доповнено пунктом 7 такого змісту: « 7) здійснює заходи щодо ведення в установленому порядку єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов». Пунктами 2-3 постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 1142 визначено Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства забезпечити передачу до 1 листопада 2015 р. обласним та Київській міській державним адміністраціям майна, яке використовується для ведення Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов. Місцевим державним адміністраціям: передбачати кошти для ведення Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов, у межах бюджетних призначень, установлених їм законом про Державний бюджет України на відповідний рік; здійснювати починаючи з 1 листопада 2015 р. в межах граничної чисельності, фонду оплати праці працівників і витрат на утримання місцевих державних адміністрацій заходи щодо ведення зазначеного реєстру в установленому порядку. Крім того, пп.12 п.«б» ч.1 ст.30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження здійснення заходів щодо ведення в установленому порядку єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів зазначає, що у зв`язку з передачею ведення Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов місцевим державним адміністраціям Мінрегіон не здійснює заходів щодо ведення, внесення змін та отримання інформації, що міститься в зазначеному реєстрі. З огляду на зазначене, відповідно до положень статті 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та положень постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 1142 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2011 року № 238» ведення єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов здійснюють місцеві державні адміністрації. Таким чином, як вірно зазначено судом першої інстанції, на момент подання Позивачем запиту на публічну інформацію від 24.04.2019 року Мінрегіон, правонаступником якого є Відповідач, не був розпорядником запитуваної інформації щодо Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов, оскільки відповідні функції передано місцевим державним адміністраціям, яким надано повноваження щодо ведення Реєстру в установленому порядку, а також відповідні повноваження щодо ведення в установленому порядку Реєстру делеговано до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, що свідчить про відсутність підстав для зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 повну інформацію по суті поданого ним запиту від 24.04.2019 року. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що надаючи відповідь у формі листа від 06.05.2019 року № 7/9.3.2/7378-19 на запит Позивача від 24.04.2019 року, Мінрегіон, правонаступником якого є Відповідач, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і Законами України, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог. Колегія суддів зазначає, що посилання ОСОБА_1 на наявність відомостей щодо перебування у володінні Мінрегіону інформації з Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов запитуваної позивачем інформації не підтверджені жодними належними та допустимими доказами, у зв`язку з чим колегія суддів не вважає їх необмурованими. Крім того, відповідно до пункту 1 Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11.12.1984 року № 470 (далі - Правила № 470) ці правила регулюють облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов (далі - квартирний облік). Згідно з пунктом 3 Правил № 470, рішення виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів з питань квартирного обліку і надання жилих приміщень приймаються за участю громадської комісії з житлових питань, створюваної при виконавчому комітеті у складі голови або заступника голови виконавчого комітету (голова комісії), представника профспілкового органу (заступник голови комісії), депутатів Ради, представників громадських організацій, трудових колективів. Склад комісії затверджується виконавчим комітетом місцевої Ради питань, що розглядаються, комісія підготовляє пропозиції і вносить їх на розгляд виконавчого комітету місцевої Ради. Пунктом 7 Правил № 470 передбачено, що голови виконавчих комітетів місцевих Рад народних депутатів, керівники підприємств, установ, організацій та голови профспілкових комітетів несуть персональну відповідальність за стан квартирного обліку і правильність надання жилих приміщень. Відповідно до пункту 8 Правил № 470 квартирний облік здійснюється, як правило, за місцем проживання громадян у виконавчому комітеті районної, міської, районної в місті, селищної, сільської Ради народних депутатів. Облік громадян, які працюють на підприємствах, в установах, організаціях, що мають житловий фонд і ведуть житлове будівництво або беруть пайову участь у житловому будівництві, здійснюється за місцем роботи, а за їх бажанням - також і в виконавчому комітеті Ради народних депутатів за місцем проживання. Згідно з пунктом 18 Правил № 470, заява про взяття на квартирний облік подається відповідно виконавчому комітету сільської, селищної, міської ради, сільському голові (у разі, коли відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено) за місцем проживання громадян (у випадку, передбаченому абзацом четвертим пункту 8 цих Правил, - за місцем перебування внутрішньо переміщеної особи на обліку в Єдиній інформаційній базі даних про внутрішньо переміщених осіб) та адміністрації підприємства, установи, організації чи органу або іншому громадському об`єднанню (організації) за місцем їх роботи. Пунктом 19 Правил № 470 передбачено, що попередній розгляд заяв про взяття на квартирний облік у виконавчому комітеті місцевої Ради народних депутатів провадиться громадською комісією з житлових питань при виконавчому комітеті, а на підприємстві, в установі, організації - комісією по житлово-побутовій роботі профспілкового комітету. Відповідно до пункту 21 Правил № 470, у рішенні виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів або у спільному рішенні адміністрації підприємства, установи, організації чи органу кооперативної або іншої громадської організації і профспілкового комітету, які розглядали заяви громадян, вказуються дата взяття на облік, склад сім`ї, підстава для взяття на облік, вид черговості надання жилих приміщень (загальна черга, в першу чергу), а при відмові у взятті на облік - підстава відмови. З огляду на зазначене, саме виконавчий комітет Донецької міської ради, як вже наголошувалося у рішенні суду у справі №826/8483/18, мав розглянути питання та відповідно повідомити Позивача про взяття чи не взяття його на облік, як особи, яка потребує поліпшення житлових умов. Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи. При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів зазначає, що доводи апеляційної скарги не спростовують правомірності висновків суду першої інстанції. Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Розглянувши доводи ОСОБА_1 , викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів - П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2020 року - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України. Суддя-доповідач: А.Г. Степанюк Судді: Л.В. Губська О.В. Епель