Ухвала КАС ВС № 260/3522/24

УХВАЛА 02 червня 2025 року м. Київ справа № 260/3522/24 адміністративне провадження № К/990/19951/25 Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О., перевіривши касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, державної установи «Закарпатська установа виконання покарань (№9)» про визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання вчинити дії, УСТАНОВИВ: ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до адміністративного суду з позовною заявою до Міністерства юстиції України (далі - відповідач 1), державної установи «Закарпатська установа виконання покарань (№9)» (далі - відповідач 2), в якому просив: - визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України № 329/к від 28.02.2024 про накладення дисциплінарного стягнення, яким оголошено сувору догану начальнику державної установи «Закарпатська установа виконання покарань (№ 9)» - начальнику арештного дому підполковнику внутрішньої служби ОСОБА_1 ; - визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України №413/к від 14.03.2024 про накладення дисциплінарного стягнення, яким оголошено попередження про неповну посадову відповідність начальнику державної установи «Закарпатська установа виконання покарань (№9)» - начальнику арештного дому підполковнику внутрішньої служби ОСОБА_1 ; - зобов`язати Державну установу «Закарпатська установа виконання покарань (№9)» нарахувати та виплатити на користь ОСОБА_1 премію за березень та квітень 2024 року. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.11.2024, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.04.2025, адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України № 329/к від 28.02.2024 «Про накладення дисциплінарного стягнення», яким оголошено сувору догану начальнику державної установи «Закарпатська установа виконання покарань (№ 9)» начальнику арештного дому підполковнику внутрішньої служби ОСОБА_1 . Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України № 413/к від 14.03.2024 «Про накладення дисциплінарного стягнення», яким оголошено попередження про неповну посадову відповідність начальнику державної установи «Закарпатська установа виконання покарань (№9)» - начальнику арештного дому підполковнику внутрішньої служби ОСОБА_1 . У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Не погоджуючись із прийнятими судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, Міністерство юстиції України звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою. За правилами частини першої статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі. Перевіривши матеріали касаційної скарги, суд дійшов висновку про необхідність її повернення з таких підстав. Пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення. Наведеним конституційним положенням кореспондує стаття 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Отже, оскарження рішень судів у касаційному порядку можливе лише у випадках, якщо таке встановлено законом. З 08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 «Касаційне провадження», зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду. Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. Аналіз наведеного законодавства дозволяє дійти висновку про те, що особи, які беруть участь у справі, у разі, якщо не погоджуються із ухваленими судовими рішеннями після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть скористатися правом їх оскарження у касаційному порядку лише у визначених законом випадках. За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу. На обґрунтування загальних підстав касаційного оскарження судових рішень скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України відповідно до якого відсутній висновок Верховного Суду у подібних правовідносинах а саме положень: - статей 5, 12, 14 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» № 3460-IV (далі - Закон № 3460-IV, Дисциплінарний статут), відповідно до яких на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися окремі види дисциплінарних стягнень та порядок їх накладання; - частини третьої статті 16 Закону № 3460-IV, зокрема, те, що дисциплінарне стягнення не може бути накладено, якщо з дня вчинення проступку минуло більше півроку, у взаємозв`язку із - пунктом 1 розділу ІІ, пунктом 1 розділу VIII Порядку проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України, затвердженого наказом Мін`юсту від 12.03.2015 № 356/5 (далі - Порядок № 356/5), якими визначено, що підставами для проведення службового розслідування є порушення особами рядового і начальницького складу службової дисципліни, невиконання або неналежного виконання особами рядового і начальницького складу під час службової діяльності вимог чинного законодавства, та встановлено чіткі вимоги до оформлення матеріалів службового розслідування; - статтею 8 Дисциплінарного статуту в частині належного контролю за станом службової дисципліни в установі, підпунктів 1, 12 пункту 10 Положення про державну установу «Закарпатська установа виконання покарань (№ 9)», затвердженого наказом Міністерства від 10.03.2020 № 846/5, в частині здійснення керівництва та організації роботи установи виконання покарань, належного вимагання виконання своїх функціональних обов`язків персоналом установи, пункту 4 глави 8 розділу ІІ Інструкції із забезпечення режиму, охорони і нагляду за особами, які тримаються у слідчих ізоляторах Державної кримінально-виконавчої служби України, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 13.12.2019 № 73/5- ДСК, в частині належного забезпечення безумовного виконання вимог законодавства персоналом установи. У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах) скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права. Обов`язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі норми матеріального права, які неправильно застосовано судами попередніх інстанцій; висновок щодо правильного застосування якої ще не сформульовано Верховним Судом; у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права; як на думку скаржника відповідна норма повинна застосовуватися. Лише посилання на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, за відсутності мотивованих аргументів неправильного застосування певної норми права, не є підставою для відкриття касаційного провадження. Оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а і визначення норми (норм) права, що потребує висновку, підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, т.і.), а також зазначення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування судами норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду. Варто зауважити, що при поданні касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначена скаржником норма права, щодо правильного застосування якої відсутній висновок Верховного Суду, повинна врегульовувати спірні правовідносини, а питання щодо її застосування ставилося перед судами попередніх інстанції в межах підстав позову (наприклад, з точки зору порушення її відповідачем), але суди таким підставам позову не надали оцінки у судових рішеннях, що може бути визнано як допущення судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права. Як слідує зі змісту оскаржуваних рішень, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції, та вказав, що на підставі проведеного службового розслідування, 21.02.2024 було складено відповідний висновок, який того ж дня затверджено Міністром юстиції України Денисом Малюською. Результати розслідування включали рекомендацію притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності у формі суворої догани за порушення службової дисципліни. У висновку йдеться про неналежне виконання обов`язків, передбачених статтею 8 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України та низкою інших нормативно-правових актів, які регулюють діяльність установи, зокрема, за недостатній контроль за дисципліною, організацією роботи установи, а також неналежне реагування на виявлені порушення. Зазначені порушення були виявлені під час перевірок упродовж 2022- 2024 років та згідно висновку мають системний характер. Суди наголосили, що дисциплінарне стягнення, за висновком від 21.02.2024, накладено з порушенням вимог статті 16 Закону №3460-IV, оскільки низка виявлених недоліків стосується періоду, коли позивач не обіймав посаду начальника установи. Крім того, недоліки, на які вказано у висновку, не конкретизовані, що ускладнює їх об`єктивне оцінювання. У результаті службового розслідування, проведеного 04.01.2024, щодо діяльності державної установи "Закарпатська установа виконання покарань (№ 9)" було складено Висновок від 08.03.2024 року, в якому зафіксовано порушення вимог законодавства. Разом з тим, у змісті вищевказаних висновків службових розслідувань, відсутні посилання на час і місце вчинення дисциплінарних проступків, мотивів та мети вчинення дисциплінарного проступку, відсутня характеристика позивача, відсутні доводи на наявність причинного зв`язку між діями (бездіяльністю) позивача та їх наслідками, не зазначено обставин, що пом`якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, а також ставлення до скоєного, що не відповідає вимогам розділу VІІІ Порядку №356/5. Водночас системний аналіз наведених норм права, що регулюють спірні відносини, свідчать на користь висновку, що підставами для притягнення до дисциплінарної відповідальності конкретної особи рядового і начальницького складу є дисциплінарний проступок, який полягає у невиконанні чи неналежному виконанні такою особою службової дисципліни, обставини, що свідчать про не дотримання (порушення) законодавчих та підзаконних актів із питань службової діяльності та бездоганному і неухильному додержанні порядку і правил, що такими нормативними актами передбачені. Такими обставинами є виключно фактичні дані, що свідчать про реальну наявність у діях конкретної особи (рядового і начальницького складу) дисциплінарного проступку, зокрема, протиправної поведінки, шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ним і дією порушника дисципліни. Крім того, згідно норм розділу VІІІ Порядку №356/5 мета службового розслідування полягає у тому, щоб повністю, об`єктивно та всебічно встановити шляхом відображення у відповідному Висновку, а саме: часу, місця, способу, мотиву та мети вчинення дисциплінарного проступку, його наслідки, що настали у зв`язку з цим; характеристики особи (зокрема наявність або відсутність у неї діючих дисциплінарних стягнень), яка вчинила дисциплінарний проступок, та осіб, дії чи бездіяльність яких сприяли вказаним обставинам; наявність причинного зв`язку між діями або бездіяльністю особи рядового чи начальницького складу, стосовно якої призначено службове розслідування, та їх наслідками; зазначення обставин, що пом`якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, а також ставлення до скоєного. Також суди наголосили на обставині, що частини 3 статті 16 Дисциплінарного статуту ОВС містить застереження, що дисциплінарне стягнення не може бути накладено, якщо з дня вчинення проступку минуло більше півроку. Тобто Комісією не було і досліджено та безпідставно не враховано строки накладення дисциплінарного стягнення, встановлені 3 статті 16 Дисциплінарного статуту ОВС, зокрема, те, що дисциплінарне стягнення не може бути накладено, якщо з дня вчинення проступку минуло більше півроку. Так, змісту Висновків службового розслідування від 21.02.2024 свідчить про те, що з моменту вчинення позивачем окремих порушень вимог законодавства минуло більше півроку, що виключає можливість притягнення позивача за їх порушення до відповідальності в силу приписів 3 статті 16 Дисциплінарного статуту ОВС. Судами попередніх інстанцій ураховано, що підставою позову також є порушення відповідною обласною державною адміністрацією Методики під час розроблення перспективного плану, зокрема, через неврахування в конфігурації перспективного плану вже існуючих об`єднаних територіальних громад; розроблення перспективного плану без проведення консультацій із заінтересованими суб`єктами (представниками органів місцевого самоврядування). Разом з тим, Кабінет Міністрів України не є суб`єктом проведення відповідних консультацій; процедурою розробки та прийняття перспективного плану не передбачена участь Кабінету Міністрів України у проведенні зазначених консультацій. У свою чергу, якщо порушення своїх прав у процедурі затвердження перспективного плану позивач пов`язує саме з порушеннями, що допущені на етапі його розробки, зокрема внаслідок не проведення консультацій, неврахування існуючої конфігурації територіальних громад чи оцінки її спроможності, належним способом захисту таких прав є визнання протиправними дій/рішень розробника перспективного плану - відповідної обласної державної адміністрації і зобов`язання її розробити та подати на затвердження КМУ перспективний план, який буде відповідати Методиці як за змістом, так і в частині процедури його прийняття. При цьому, які слідує з оскаржуваних судових рішень, судами попередніх інстанцій враховано висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 04.03.2020 у справі № 120/2732/19-а, 20.05.2021 у справі №420/2916/20, від 20.12.2021 у справі №0740/1045/18. Крім того, слід зауважити, що Верховний Суд сформував висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема у постанові від 29.10.2024 у справі № 260/3942/21. Разом з цим, доводи скаржника щодо відсутності висновку Верховного Суду з питань застосування зазначених правових норм та відповідно потреби у такому висновку не пов`язані з наявністю колізій, можливістю неоднозначного тлумачення, їх різним застосування судами, натомість по своїй суті зводяться до незгоди з висновками судів попередніх інстанцій щодо встановлення обставин справи. Проте, до повноважень Верховного Суду не належить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто суб`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права. Отже, касаційна скарга не містить належних обґрунтувань щодо неправильного застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій та необхідність висновку Верховного Суду щодо цих норм, за обставин, установлених судами саме у цій справі. З огляду на викладене, Суд вважає необґрунтованими посилання заявника на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження. Інші доводи скаржника в касаційній скарзі стосуються встановлення фактичних обставин справи та переоцінки доказів у ній, між тим як відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Виходячи з визначених процесуальним законом меж, предметом касаційного перегляду можуть бути виключно питання права, а не факту. Посилання на приписи статті 242 КАС України не підміняє визначення таких підстав касаційного оскарження. Посилання скаржника у касаційній скарзі на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права зводяться до незгоди із висновками судів обох інстанції щодо обставин справи та наполяганні на переоцінці наявних у справі доказів, що не є належним обґрунтуванням підстави касаційного оскарження судових рішень відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України. Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Виходячи з визначених процесуальним законом меж, предметом касаційного перегляду можуть бути виключно питання права, а не факту. Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов`язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення натомість в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України), а надалі саме в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення (частина перша статті 341 КАС України). Відповідно до пункту 4 частини п`ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку. За таких обставин, касаційна скарга підлягає поверненню особі, що її подала. Повернення Верховним Судом касаційної скарги та надання заявнику права в межах розумних строків та при дотриманні всіх інших вимог процесуального закону на повторне звернення до Верховного Суду з такою скаргою, не є обмеженням доступу до суду (зокрема, що гарантовано пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України), та забезпечує практичну можливість реалізації права особи на суд у формі касаційного оскарження судового рішення учасником справи. Ураховуючи викладене та керуючись статтею 332 Кодексу адміністративного судочинства України, УХВАЛИВ: Касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, державної установи «Закарпатська установа виконання покарань (№9)» про визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання вчинити дії - повернути особі, яка її подала. Копію ухвали про повернення касаційної скарги надіслати учасникам справи. Скаржнику надіслати копію ухвали про повернення касаційної скарги разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами. Роз`яснити заявникові, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до Верховного Суду. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає. СуддяЛ.О. Єресько