Постанова 4855 № 640/20288/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/20288/20 Суддя (судді) першої інстанції: Шейко Т.І. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 11 серпня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого: Бєлової Л.В. суддів: Єгорової Н.М., Чаку Є.В. за участю секретаря судового засідання: Матвєєвої С.А. розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2021 року (справу розглянуто в порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку, - В С Т А Н О В И В: У серпні 2020 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив: - визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 17.07.2020 №234/2387 в частині нерозміщення в новій структурі ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення; - визнати протиправним і скасувати рішення відповідача в частині нерозміщення на посаді за результатами вивчення рівня професійної компетентності та проведеної співбесіди ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення у формі листа від 21.07.2020 №11183/з з доповіддю щодо виконання штатних заходів у Міністерстві та Додатком - списком осіб, які за результатами вивчення рівня професійної компетентності не можуть бути розміщені на посадах в Департаменті внутрішнього аудиту Міністерства оборони України; - визнати протиправним і скасувати подання від 28.07.2020 до звільнення з роботи 31.07.2020 ОСОБА_1 (вх. №8578/ДКП від 29.07.2020); - визнати протиправним і скасувати пункт 2 наказу від 29.07.2020 №200 державного секретаря Міністерства оборони України щодо припинення державної служби та звільнення з роботи ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення, 31.07.2020 у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок змін до штату апарату Міністерства оборони України; - поновити ОСОБА_1 на роботі; - зобов`язати відповідача виплатити позивачу, ОСОБА_1 , заробітну плату за час вимушеного прогулу, тобто з 01.08.2020 по час поновлення на роботі. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2021 року закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України в частині позовних вимог, в яких він просив суд: - визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 17.07.2020 №234/2387 в частині нерозміщення в новій структурі ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення; - визнати протиправним і скасувати рішення відповідача в частині нерозміщення на посаді за результатами вивчення рівня професійної компетентності та проведеної співбесіди ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення у формі листа від 21.07.2020 №11183/з з доповіддю щодо виконання штатних заходів у Міністерстві та Додатком - списком осіб, які за результатами вивчення рівня професійної компетентності не можуть бути розміщені на посадах в Департаменті внутрішнього аудиту Міністерства оборони України; - визнати протиправним і скасувати подання від 28.07.2020 до звільнення з роботи 31.07.2020 ОСОБА_1 (вх. №8578/ДКП від 29.07.2020). Не погоджуючись з хвалою суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу в цій частині для продовження розгляду до суду першої інстанції. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, порушено норми процесуального права. Зокрема, апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги вказує, що закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог, суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи щодо звільнення позивача та залишив поза увагою частину підстав позову (протиправні дії відповідача в частині проведення вивчення рівня професійної компетенції), якими були обгрунтовані позовні вимоги. Позивач вказує, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки в результаті оскаржуваних позивачем рішень частина державних службовців була залишена в новій структурі Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, а частина, в тому числі і позивач - ні. Апелянт вважає, що фактично закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог та ігноруючи підстави позову, суд першої інстанції усунувся від надання оцінки правомірності одному з рішень відповідача, назвавши його інформаційним листом та надав можливість відповідачу уникнути обов`язку з обгрунтування правомірності та законності прийнятого ним рішення в частині нерозміщення пощивача в новій структурі Департаменту. 21 травня 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Міністерства оборони України, в якому відповідач повністю підтримує позицію суду першої інстанції та вказує про відсутність правових підстав для задоволення вимог апеляційної скарги. Відповідач зазначає, що оскаржувані позивачем рішення не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, оскільки за своїми ознаками не належить ні до нормативно-правового, ні до індивідуального акта. Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 31 серпня 2020 року до Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 з адміністративним позовом до Міністерства оборони України про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку. Позивачем заявлено наступні позовні вимоги: - визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 17 липня 2020 року №234/2387 в частині нерозміщення в новій структурі ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення; - визнати протиправним та скасувати рішення відповідача в частині нерозміщення на посаді за результатами вивчення рівня професійної компетентності та проведеної співбесіди ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення у формі листа №11183/з від 21 липня 2020 року з доповіддю щодо виконання штатних заходів у Міністерстві та Додатком - списком осіб, які за результатами вивчення рівня професійної компетентності не можуть бути розміщені на посадах в Департаменті внутрішнього аудиту Міністерства оборони України; - визнати протиправним та скасувати подання від 28 липня 2020 року до звільнення з роботи 31 липня 2020 року ОСОБА_1 (вх. №8578/ДКП від 29 липня 2020 року); - визнати протиправним та скасувати пункт 2 Наказу №200 від 29 липня 2020 року державного секретаря Міністерства оборони України щодо припинення державної служби та звільнення з роботи ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення, 31 липня 2020 року у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок змін до штату апарату Міністерства оборони України; - поновити ОСОБА_1 на роботі; - зобов`язати відповідача виплатити позивачу, ОСОБА_1 , заробітну плату за час вимушеного прогулу, тобто з 01 серпня 2020 року по час поновлення на роботі. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 вересня 2020 року відкрито провадження у справі, визначено здійснити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2021 року закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України в частині позовних вимог. Закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог суд зазначив, що оскаржувані позивачем документи за своїм змістом є службовою/внутрівідомчою документацією Міністерства оборони України, є носіями відповідної інформації, що стосується припинення державної служби позивача і його звільнення, однак не є остаточними документами, що створюють для позивача правові наслідки, а є лише передумовою для прийняття Державним секретарем Міністерства оборони України рішення/наказу щодо припинення державної служби і звільнення позивача. При цьому навіть для Державного секретаря Міністерства оборони України ці документи не мають обов`язкового значення. Суд першої інстанції вказав, що зазначені вище листи та подання можуть бути предметом оцінки судом під час вирішенні судом питання про правомірність рішення/наказу, прийнятого Державним секретарем Міністерства оборони України на їх реалізацію. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне. Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. У рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства. Частина 1 статті 2 КАС України регламентує необхідність справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. За правилами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Зі змісту п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України випливає, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з, у тому числі, іншим суб`єктом при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих осіб, відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних (публічно-владних) управлінських функцій. Разом з тим, відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Наведеними положеннями процесуального закону окреслюється перелік повноважень адміністративного суду при вирішенні питання про правомірність рішень, дій чи бездіяльності осіб, яким делеговані повноваження зі здійснення владних (публічно-владних) управлінських функцій. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні врахувати суб`єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред`явлення позову. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 520/12022/17. У контексті наведеного, колегія суддів звертає увагу на те, що предметом оскарження у даній справі відповідно до заявлених позовних вимог є визнання протиправними та скасування рішення відповідача від 17.07.2020 №234/2387 в частині нерозміщення в новій структурі ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення (т. 1, а.с. 29), рішення відповідача в частині нерозміщення на посаді за результатами вивчення рівня професійної компетентності та проведеної співбесіди ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення у формі листа від 21.07.2020 №11183/з (т.1, а.с. 30), подання від 28.07.2020 до звільнення з роботи 31.07.2020 ОСОБА_1 (вх. №8578/ДКП від 29.07.2020) (т.1, а.с. 33). Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Тобто, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення. Аналогічна правова позиція в подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 05 квітня 2019 року у справі № 817/3305/15. Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуване позивачем рішення відповідача від 17.07.2020 №234/2387 в частині нерозміщення в новій структурі ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення (т. 1, а.с. 29) є фактично листом тво директора Департаменту О. Шпиталя на Департамент кадрової політики Міністерств оборони України, в якому Департамент кадрової політики повідомлено, що в Департамені внутрішнього аудиту прийнято рішення щодо нерозміщення в новій структурі нижчезазначених державних службовців (зокрема, позивача). Також, у листі викладено прохання надати допомогу зазначеним державним службовцям щодо переводу на рівні або нижчі посади державної служби до інших струкурних підрозілів апарату Міністерства оборони України, Генерального Штабу Збройних Сил України та Органів військового управління. Також оскаржуване відповідачем рішення відповідача в частині нерозміщення на посаді за результатами вивчення рівня професійної компетентності та проведеної співбесіди ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення у формі листа від 21.07.2020 №11183/з (т.1, а.с. 30) є фактично листом відповідального за виконання організаційного заходу в Департаменті внутрішнього аудиту Міністерства оборони України А.Бойка та директора Департаменту кадрової політики Міністерства оборони України О. Яцино на ім`я Державного секретаря Міністерства оборони України О. Дубляна. У листі просять погодити проекти наказів про введення в дію переліку змін до штату Департаменту та про звільнення державних службовців (в тому числі і позивача). Оскаржуване позивачем подання від 28.07.2020 до звільнення з роботи 31.07.2020 ОСОБА_1 (вх. №8578/ДКП від 29.07.2020) (т.1, а.с. 33) є поданням відповідального за виконання організаційного заходу в Департаменті внутрішнього аудиту Міністерства оборони України А.Бойка на ім`я Державного секретаря Міністерства оборони України О. Дубляна про звільнення позивача з посади. Таким чином, колегія суддів наголошує, що вищевказані листи та подання лише фіксують, містять викладення певних обставин та не є остаточними документами, зобов`язуючим до вчинення будь-яких дій. Останні не породжують певних правових наслідків, їх результати не мають обов`язкового характеру для позивача. Оскаржувані позивачем листи та подання самі по собі не є документами, які містять норми права загальної або індивідуальної дії. Вони не можуть створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не мають обов`язкового характеру для суб`єкта по відношенню, до якого вони винесені. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що зазначені документи не є ані нормативно-правовими актами, оскільки не містять норм права, ані індивідуальними актами, оскільки адресовані іншим особам, а не позивачу, і самі по собі не створюють для нього жодних правових наслідків. Вказані документи за своїм змістом є службовою/міжвідомчою документацією Міністерства оборони України, є носіями відповідної інформації, що стосується припинення державної служби позивача і його звільнення, однак не є остаточними документами, що створюють для позивача правові наслідки, а є лише передумовою для прийняття Державним секретарем Міністерства оборони України рішення/наказу щодо припинення державної служби і звільнення позивача. При цьому, суд першої інстанції вірно вказав, що навіть для адресата - Державного секретаря Міністерства оборони Україн, ці документи не мають обов`язкового значення. Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржувані листи від 17.07.2020 №234/2387, від 21.07.2020 №11183/з та подання від 28.07.2020 не мають обов`язкового характеру і не набувають статусу рішення у розумінні статті 19 КАС України, а тому позовні вимоги про скасування цих актів не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. При цьому, апеляційний суд наголошує, що зазначені вище листи та подання можуть бути предметом оцінки судом під час вирішенні судом питання про правомірність рішення/наказу, прийнятого Державним секретарем Міністерства оборони України на їх реалізацію, про що було вірно вказано судом першої інстанції. Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Згідно частини першої статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ. Відповідно до частини другої статті 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Отже суди розглядають виключно спори, які виникають між учасниками певних правовідносин. З наведеного вбачається, що відсутність правовідносин виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту, а отже суд не повинен розглядати справу в тому разі, якщо пред`явлені позивачем вимоги не випливають із певних правовідносин, а отже, не підпадають під судову юрисдикцію. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2021 року. Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявніть правових підстав для закриття провадження у частині позовних вимог ОСОБА_1 до Міністерства оборони України про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку. Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Суд апеляційної інстанції зазначає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно. Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню. Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд П О С Т АН О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2021 року - залишити без задоволення. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2021 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Повний текст виготовлено 16 серпня 2021 року. Головуючий суддя Л.В. Бєлова Судді Н.М. Єгорова, Є.В. Чаку