Постанова 4855 № 580/190/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/190/20 Суддя першої інстанції: Паламар П.Г. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 19 квітня 2021 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: судді-доповідача - Горяйнова А.М., суддів - Чаку Є.В. та Черпіцької Л.Т., розглянувши в порядку письмового провадження у м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, ВСТАНОВИЛА: У січні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом, у якому просив: - визнати протиправною бездіяльність Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області при розгляді скарги від 01 липня 2019 року щодо непритягнення до адміністративної відповідальності сільського голови Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області (далі - Білозірська сільська рада) ОСОБА_2 ; - зобов`язати Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини поновити провадження за його скаргою від 01 липня 2019 року щодо притягнення до адміністративної відповідальності сільського голови Білозірської сільської ради ОСОБА_2 ; - зобов`язати Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини скласти протокол про адміністративне правопорушення відносно сільського голови Білозірської сільської ради ОСОБА_2 . Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року вказаний адміністративний позов було задоволено частково - визнано протиправною бездіяльність Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у частині недотримання строків розгляду скарги ОСОБА_1 від 01 липня 2019 року. Не погоджуючись із прийнятим судовими рішеннями, позивач звернувся до суду із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального і процесуального права. Скаржник вказує на те, що сільський голова Білозірської сільської ради надав неповну відповідь на його звернення від 20 травня 2019 року та недотримався вимог ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», проте відповідачі прийшли до необґрунтованого висновку про відсутність підстав для вжиття заходів реагування на таку бездіяльність. Також позивач наголошує на тому, що виявивши порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», зобов`язані були скласти відносно сільського голови Білозірської сільської ради ОСОБА_2 протокол про адміністративне правопорушення. Додатково ОСОБА_1 звернувся до суду із заявою, в якій просив врахувати позицію Шостого апеляційного адміністративного суду у справі № 580/4158/19 щодо відсутності дискреційних повноважень при вирішенні питання щодо накладенні штрафу. Відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 від Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області не надходив. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року - скасувати в частині, виходячи з такого. Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. У відповідності до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Судом встановлено та сторонами справи не заперечується, що 20 травня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Білозірської сільської ради із заявою, у якій на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації» та просив повідомити про розмір пайової участі ПП «Вла-Ден» у розвиток інфраструктури населеного пункту; надати для ознайомлення детальний план території для розміщення об`єктів ПП «Вла-Ден»; повідомити про час та місце проведення громадських слухань; вказати до якого класу наслідків відповідальності відносяться споруди ПП «Вла-Ден»; надати для ознайомлення містобудівні умови та обмеження, технічні умови, завдання на проектування. Листом виконавчого комітету Білозірської сільської ради від 23 травня 2019 року № 793/0274, що підписаний сільським головою ОСОБА_2 , позивачу було повідомлено, що рішення Білозірської сільської ради щодо ПП «Вла-Ден» публікується на сайті bilozirska.gromada.org./ua/news та в газеті «Вісник Білозірської громади». Також повідомлено, що громадські слухання детального плану для ПП «Вла-Ден» відбудуться 24 травня 2019 року о 14 год. 00 хв. Крім того заявнику було роз`яснено, що копії запитуваних документів знаходяться у ПП «Вла-Ден». Позивач 01 липня 2019 року звернувся до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини із скаргою на неправомірну відмову сільського голови Білозірської сільської ради у наданні публічної інформації, у якій просив скласти протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 2123 КУпАП. Листом Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області від 28 серпня 2019 року № 40/Д9683/88вих.-19 ОСОБА_1 було повідомлено про відсутність підстав для вжиття додаткових заходів реагування, адже Білозірська сільська рада не створювала запитувану інформацію, а тому не була розпорядником запитуваної інформації. Вважаючи, що Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області допустили протиправну бездіяльність при розгляді його скарги від 01 липня 2019 року, ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом. Рішення суду першої інстанції про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_1 обґрунтоване тим, що виходячи з приписів Закону України «Про доступ до публічної інформації» Білозірська сільська рада повинна була надати документи, створювачем або розпорядником яких вона була, за виключенням тих документів, що не перебували у її розпорядженні. Суд першої інстанції також зазначив, що Білозірська сільська рада не порушила вимоги ст. 22 вказаного Закону щодо перенаправлення запиту ОСОБА_1 до ПП «Вла-Ден», оскільки в силу Закону України «Про інформацію» витребувані матеріали не становлять суспільний інтерес, а тому ПП «Вла-Ден» не відноситься до розпорядників інформації. Водночас суд першої інстанції врахував, що відповідь на скаргу від 01 липня 2019 року була надана ОСОБА_1 лише листом від 28 серпня 2019 року №40/Д9683/88вих.-19, тобто після закінчення строку, встановленого ст. 17 Закону України «Про звернення громадян». Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області не зверталися до суду із апеляційними скаргами на рішення суду від 20 травня 2020 року в частині визнання протиправною бездіяльності відповідачів, яка полягала у недотриманні строків розгляду скарги позивача від 01 липня 2019 року. Отже, предметом апеляційного перегляду є рішення суду від 20 травня 2020 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог, які були заявлені ОСОБА_1 в позовній заяві. Колегія суддів не погоджується із висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення заявлених ОСОБА_1 позовних вимог, оскільки він не знайшов свого підтвердження під час апеляційного розгляду справи. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Відповідно до ст. 16 вказаного Закону Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує: 1) за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників; 2) за зверненнями народних депутатів України; 3) за власною ініціативою. За правилами ст. 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян». При розгляді звернення Уповноважений: 1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; 2) роз`яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому; 3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення; 4) відмовляє в розгляді звернення. Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою. З матеріалів справи вбачається, що підставою для звернення ОСОБА_1 зі скаргою від 01 липня 2019 року до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини стали: надання сільським головою Білозірської сільської ради відповіді на його заяву від 20 травня 2019 року, яка містить неповну інформацію; неправомірна відмова у наданні інформації; ненаправлення запиту до належного розпорядника публічної інформації. Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області за наслідками розгляду такої скарги не встановив порушень у діях сільського голови Білозірської сільської ради. Разом з тим, Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області не надав неналежної оцінки доводам ОСОБА_1 , що викладені у скарзі від 01 липня 2019 року. Так, звертаючись до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, позивач зазначав, що посилання на можливість отримання інформації з загальнодоступних джерел вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. Як раніше зазначалося, ОСОБА_1 просив Білозірську сільську раду повідомити про розмір пайової участі ПП «Вла-Ден» у розвитку інфраструктури населеного пункту. У свою чергу сільський голова Білозірської сільської ради повідомив позивача про те, що рішення Білозірської сільської ради щодо ПП «Вла-Ден» публікуються на сайті bilozirska.gromada.org./ua/news та в газеті «Вісник Білозірської громади». Згідно з ч. 2 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. Аналіз доводів ОСОБА_1 щодо порушення сільським головою Білозірської сільської ради вимог ч. 2 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» лист Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області від 28 серпня 2019 року № 40/Д9683/88вих.-19 не містить. Також позивач у скарзі від 01 липня 2019 року наголошував на недотриманні сільським головою Білозірської сільської ради ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Вказана норма права передбачає, що розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. Як раніше зазначалося, ОСОБА_1 просив надати йому для ознайомлення детальний план території для розміщення об`єктів ПП «Вла-Ден», містобудівні умови та обмеження, технічні умови, завдання на проектування, а також вказати до якого класу наслідків відповідальності відносяться споруди ПП «Вла-Ден». Позивача листом від 23 травня 2019 року № 793/0274 було повідомлено, що копії запитуваних документів знаходяться у ПП «Вла-Ден». У свою чергу відповідь на скаргу ОСОБА_1 від 01 липня 2019 року не містить інформації про те, що Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області перевіряв дотримання сільським головою Білозірської сільської ради вимог ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Зі змісту листа від 28 серпня 2019 року № 40/Д9683/88вих.-19 вбачається, що Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області обмежився висновками про те, що ОСОБА_1 було повідомлено про дату і час громадських слухань щодо детального плану території для розміщення об`єктів ПП «Вла-Ден», а також про відсутність відомостей щодо створення запитуваної містобудівної документації саме Білозірською сільською радою. З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що лист Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області від 28 серпня 2019 року № 40/Д9683/88вих.-19 фактично не місить відповідей на питання, які були порушені ОСОБА_1 у скарзі від 01 липня 2019 року. Як вже зазначалось, Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Відповідно до ст. 19 вказаного Закону органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані, зокрема об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги, письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення. Загальні вимоги до рішень та дій суб`єкта владних повноважень, які перевіряюся судом під час розгляду адміністративних справ, визначені у ст. 2 КАС України. Положеннями п.п. 3, 5, 6 ч. 2 ст. 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо. Дії Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області під час розгляду скарги ОСОБА_1 від 01 липня 2019 року та підготовки відповіді на неї не відповідають вимогам ст. 19 Закону України «Про звернення громадян» та ч. 2 ст. 2 КАС України. Отже, скарга позивача, яка адресована Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, не була розглянута належним чином. Адміністративний позов ОСОБА_1 містив вимогу про визнання протиправною бездіяльності щодо розгляду скарги від 01 липня 2019 року як Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, так і Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області. Згідно п. 5.4 Положення про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 26 липня 2012 року № 7/8-12 (далі - Положення № 7/8-12), Представник за дорученням Уповноваженого розглядає звернення осіб. Відповідно до п. 6.4 Положення № 7/8-12 Представник має право підписувати листи (з використанням бланка затвердженого зразка представника Уповноваженого) до органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб (крім Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем`єр-міністра України, народних депутатів України, керівників центральних органів виконавчої влади), органів прокуратури України (крім Генерального прокурора України), органів судової влади (крім голів вищих спеціалізованих судів та ВСУ), керівників підприємств, установ та організацій, громадських організацій з питань забезпечення дотримання прав людини, зокрема порушених у зверненнях до Уповноваженого, разом із рекомендаціями щодо дотримання стандартів у галузі прав людини, контролює їх розгляд, а також остаточні відповіді громадянам. Отже, Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області є належним суб`єктом розгляду скарги ОСОБА_1 у скарзі від 01 липня 2019 року. У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним визнати протиправною бездіяльність саме Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області щодо розгляду скарги позивача. Також колегія суддів враховує, що ОСОБА_1 просив суд зобов`язати Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини поновити провадження за його скаргою від 01 липня 2019 року та скласти протокол про адміністративне правопорушення відносно сільського голови Білозірської сільської ради ОСОБА_2 . Тобто, позивач просить суд зобов`язати відповідача за результатами розгляду його скарги вчинити визначені на перед дії. За правилами п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Обираючи спосіб захисту порушеного права ОСОБА_1 на належний розгляд його скарги від 01 липня 2019 року, колегія суддів виходить із того, що Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області не перевірив дотримання сільським головою Білозірської сільської ради вимог ч.ч. 2, 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації». У разі підтвердження обґрунтованості доводів позивача щодо порушення вказаних норм права, суб`єкт розгляду скарги самостійно визначає способи реагування на виявлені порушення у межах наданих йому повноважень. Так, згідно зі ст. 15 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб. Відповідно до п. 10 ч. 1 ст. 13 вказаного Закону Уповноважений має право з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку: звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями); вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду; ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень. Положеннями ч. 2 ст. 2123 КУпАП передбачено, що порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме: необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит на інформацію, ненадання інформації, неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання недостовірної інформації, тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п`яти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Згідно з п. 81 ч. 1 ст. 255 КУпАП у справах про адміністративні правопорушення, що розглядаються органами, зазначеними в статтях 218-221 цього Кодексу, протоколи про правопорушення складають уповноважені на те посадові особи - уповноважені особи секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (статті 18839, 18840, 2123 (крім порушень права на інформацію відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»). У зв`язку з цим колегія суддів, встановивши протиправну бездіяльність Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області, яка полягає у неналежному розгляді скарги ОСОБА_1 , вважає необхідним захистити права позивача шляхом зобов`язання такого органу повторно розглянути скаргу від 01 липня 2019 року. У разі виявлення за результатами повторного розгляду скарги порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у Черкаській області не буде позбавлений можливості застосувати заходи реагування, у тому числі шляхом складання відносно сільського голови Білозірської сільської ради протоколу про адміністративне правопорушення за ст. 2123 КУпАП. Отже, доводи апеляційної скарги позивача частково спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в рішенні від 20 травня 2020 року та є підставою для його скасування в частині. У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року - скасувати в частині. Керуючись ст.ст. 238, 242, 308, 311, 317, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, - ПОСТАНОВИЛА: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року в частині відмов в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 - скасувати та прийняти в цій частині нову постанову про часткове задоволення позовним вимог. Визнати протиправною бездіяльність Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області, яка полягає у неналежному розгляді скарги ОСОБА_1 від 01 липня 2019 року. Зобов`язати Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 01 липня 2019 року. У задоволенні іншої частини позовних вимог ОСОБА_1 - відмовити. В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у випадках, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Суддя-доповідач А.М. Горяйнов Судді Є.В. Чаку Л.Т. Черпіцька