Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/17683/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6apladm.ki.court.gov.ua Головуючий у першій інстанції: Шевченко Н.М. Суддя-доповідач: Епель О.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 26 листопада 2020 року Справа № 640/17683/19 Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: Головуючого судді Епель О.В., суддів: Губської Л.В., Степанюка А.Г., за участю секретаря Лісник Т.В., розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації «Основа» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 червня 2020 року у справі за позовом Всеукраїнської громадської організації «Основа» до Кабінету Міністрів України, треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Міністерство охорони здоров`я України, Секретаріат Кабінету Міністрів України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В : Історія справи. Всеукраїнська громадська організація «Основа» (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Міністерство охорони здоров`я України, Секретаріат Кабінету Міністрів України про: - визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України щодо направлення скарги ВГО «Основа» від 26.04.2019 № 04/19-02 на розгляд Міністерству охорони здоров`я України; - зобов`язання КМУ розглянути скаргу ВГО «Основа» від 26.04.2019 № 04/19-02 по суті. Також у своєму позові ВГО «Основа» просила здійснити розподіл судових витрат, постановити окрему ухвалу по справі у зв`язку із виявленим порушенням частини десятої статті 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», враховуючи, що станом на сьогоднішній день Секретаріат КМУ не є юридичною особою, не зважаючи на те, що вказана норма закону була прийнята ще у 2014 році, що свідчить про затяжний характер порушення закону, а також установити в окремій ухвалі строк для надання відповіді стосовно її виконання відповідно до частини п`ятої статті 249 КАС України. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 червня 2020 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що передання КМУ скарги за належністю іншому органу є належним способом реалізації права позивача на оскарження дій розпорядника інформації у розумінні Законів України «Про доступ до публічної інформації» та «Про звернення громадян». Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі, зазначаючи, що судом першої інстанції було неповно та неправильно встановлено обставини цієї справи, та наполягаючи на тому, що подана позивачем скарга підлягає розгляду саме КМУ, а не МОЗ України, оскільки КМУ є вищим органом по відношенню до МОЗ України. Крім того, апелянт вважає, що при розгляді цієї справи судом має бути встановлений факт порушення законодавства особисто Віце-прем`єр-міністром Розенком Павлом для притягнення його до відповідальності. З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.08.2020 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду. Відповідачем і МОЗ України подано відзиви на апеляційну скаргу, в якому вони просять залишити скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів апелянта та правильності висновків суду першої інстанції. При цьому, відповідач у своєму відзиві зазначає, що позивач неправильно трактує повноваження Секретаріату КМУ, а МОЗ України стверджує, що цей позов поданий до неналежного відповідача і вказує, що скаргу позивача було розглянуто МОЗ України і його права дотримані. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020 витребувано додаткові докази у справі, установлено строк для їх подання, оголошено перерву в судовому розгляді та продовжено строк розгляду цієї справи. Від позивача надійшли заяви про розподіл судових витрат, про постановлення окремої ухвали та про захист Конституції України під час розгляду справи. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2020, яка занесена до протоколу судового засідання, у задоволенні заяви позивача про захист Конституції України під час розгляду справи відмовлено у зв`язку з відсутністю достатніх правових підстав для задоволення відповідних вимог. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2020, яка занесена до протоколу судового засідання, відповідно до ст. 311 КАС України, вирішено питання про перехід до розгляду цієї справи в порядку письмового провадження. Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав. Обставини справи, установлені судом першої інстанції. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів цієї справи, Всеукраїнська громадська організація «Основа» звернулась до Кабінету Міністрів України зі скаргою від 26.04.2019 № 04/19-02, в якій просила притягнути до відповідальності начальника Управління документального забезпечення, контролю апарату та зберігання архівних документів Ірину Величко у зв`язку із значними порушеннями закону при наданні відповіді на запит організації; притягнути до відповідальності в.о. державного секретаря Людмилу Мельниченко у зв`язку із значними порушеннями закону при наданні відповіді на скаргу організації; письмово повідомити організацію про розгляд скарги та притягнення до відповідальності вказаних осіб. При цьому, у вказаній скарзі ВГО «Основа» викладено зміст неправомірних, на її думку, дій посадових осіб Міністерства охорони здоров`я України при наданні відповіді на запити позивача на отримання публічної інформації. Заступник директора Департаменту, начальник відділу Управління забезпечення доступу до публічної інформації Роксолана Стадник листом від 11.05.2019 № 17-19/929 на скаргу ВГО «Основа» повідомила, що резолюцією Віце-прем`єра-міністра України П. Розенка від 10.05.2019 № 15334/1-19 доручено Міністерству охорони здоров`я України розглянути вказаний лист та про результати в установлений законом строк проінформувати заявника та Кабінет Міністрів України. Враховуючи викладене, запит відповідно до ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» надіслано до МОЗ для розгляду та надання більш детальної інформації в установленому порядку. Вважаючи протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо направлення скарги ВГО «Основа» від 26.04.2019 № 04/19-02 на розгляд Міністерству охорони здоров`я України, позивач звернувся до суду з цим позовом. Нормативно-правове обґрунтування. Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011 (далі - Закон № 2939-VI), «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР), Положенням про Секретаріат Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12.08.2009 № 850 (далі - Положення № 850), Положенням про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 267 (далі - Положення № 267), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (далі - Регламент). Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Пунктами 1, 4 статті 13 Закону № 2939-VI визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання. Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом. Статтею 23 Закону № 2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду, зокрема, запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Преамбулою Закону № 794-VII визначено, що цей Закон відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України. Згідно з частиною третьою статті 4 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Частиною першою статті 20 Закону № 794-VII визначено сфери основних повноважень Кабінету Міністрів України: у сфері економіки, фінансів, трудових відносин, зайнятості населення, трудової міграції, оплати та охорони праці; у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина; у сфері зовнішньої політики; у сфері національної безпеки та обороноздатності; у сфері вдосконалення державного управління та державної служби. У частинах першій, другій, десятій статті 47 Закону № 794-VII передбачено, що Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України. Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує підготовку та проведення засідань Кабінету Міністрів України та діяльність Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністрів України та міністрів України, які не очолюють міністерства. Секретаріат здійснює контроль за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів законів, проектів актів Кабінету Міністрів України, інших документів для підготовки їх до розгляду Кабінетом Міністрів України. Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» розгляд та надання відповідей на запити, що надходять до Кабінету Міністрів України. Секретаріат Кабінету Міністрів України є юридичною особою і діє на підставі цього Закону та Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, що затверджується Кабінетом Міністрів України. На виконання вказаних положень Закону № 794-VII постановою Кабінету Міністрів України від 12.08.2009 № 850 затверджено Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України. Згідно з п.п. 1, 17 Положення № 850 Секретаріат Кабінету Міністрів України є постійно діючим органом, що забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України. Секретаріат у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, Регламентом Кабінету Міністрів України, актами Кабінету Міністрів України, цим Положенням, а також наказами Міністра Кабінету Міністрів України. Структурні підрозділи Секретаріату відповідно до основних завдань, визначених цим Положенням, та з питань, що належать до їх компетенції організовують та здійснюють в установленому порядку розгляд звернень громадян, адресованих Кабінету Міністрів України, Прем`єр-міністру України, Першому віце-прем`єр-міністру України, віце-прем`єр-міністрам України, Міністру Кабінету Міністрів України та міністру, який не очолює міністерство. Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Преамбулою Закону № 393/96-ВР цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення. Статтею 3 Закону № 393/96-ВР визначено, що скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб. Згідно зі ст. 7 Закону № 393/96-ВР якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями. Згідно зі ст. 16 Закону № 393/96-ВР скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду. Відповідно до ст. 113 Конституції України КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, основними завданнями якого є спрямування і координації роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України, забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування. Частинами першою та другою статті 1, частиною першою статті 27 Закону № 794-VII КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів, а також якому відповідно до Конституції України належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Відповідно до п. 10 Положення № 267 Міністерство охорони здоров`я України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міністр очолює МОЗ, здійснює керівництво його діяльністю; в межах компетенції організовує та контролює виконання МОЗ Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України. Державний секретар МОЗ України призначає на посаду та звільняє з посади в порядку, передбаченому законодавством про державну службу, державних службовців апарату МОЗ, присвоює їм ранги державних службовців, приймає рішення щодо їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності. Відповідно до частини третьої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником. Згідно з пунктом 4 § 158 Регламенту, якщо вирішення питання, порушеного у зверненні, не належить до повноважень Прем`єр-міністра, Першого віце-прем`єр-міністра, віце-прем`єр-міністрів, Державного секретаря Кабінету Міністрів, міністра, який не очолює міністерство, Секретаріат Кабінету Міністрів надсилає звернення протягом п`яти днів за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється авторові. Висновки суду апеляційної інстанції. Системний аналіз викладених правових норм дозволяє стверджувати, що законодавством у сфері публічної інформації передбачено можливість оскарження рішень, дій та бездіяльності розпорядника такої інформації. Водночас, спеціального порядку розгляду скарги на дії розпорядника інформації Кабінетом Міністрів України чинне законодавство не визначає. Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що у скарзі від 26.04.2019 № 04/19-02, поданій до КМУ, позивач викладає свої доводи щодо протиправності дій та бездіяльності МОЗ України в особі його посадових осіб, як розпорядника публічної інформації при розгляді його запитів про надання такої інформації. Тобто, саме діяльність зазначеного Міністерства як розпорядника публічної інформації стало підставою для звернення позивача з вказаною скаргою до КМУ. Водночас, до повноважень КМУ законодавством не віднесено розгляд скарг на дії або бездіяльність МОЗ України як розпорядника публічної інформації. Крім того, організація та розгляд звернень громадян, зокрема у сфері доступу до публічної інформації, що надійшли до Кабінету Міністрів України, здійснюється його Секретаріатом, а не безпосередньо Кабінетом Міністрів України, однак, до повноважень Секретаріату КМУ також не належить розгляд скарг на дії або бездіяльність МОЗ України як розпорядника публічної інформації. Разом з тим, з вищенаведених приписів спеціального законодавства вбачається, що звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у цих зверненнях питань. При цьому, розгляд поставленого у зверненні питання органом іншим за компетентний є перевищенням повноважень, що є неприпустимим у розумінні статті 19 Конституції України. Аналогічні правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 12.09.2019 у справі № 9901/268/19 та, відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України, є обов`язковими для врахування колегією суддів при розгляді цієї справи. Також, аналізуючи доводи апелянта, колегія суддів зазначає, що направлення КМУ його скарги від 26.04.2019 № 04/19-02 на розгляд за належністю, а саме до Міністерства охорони здоров`я України (Супрун У.) відповідає вимогам Закону України «Про звернення громадян» та є належним способом реалізації права заявника на оскарження дій розпорядника інформації у розумінні Законів України «Про доступ до публічної інформації» та «Про звернення громадян». Аналогічна правова позиція застосована в постанові Верховного Суду від 28.01.2020 у справі № 640/16892/19. Таким чином, доводи апелянта про те, що подана ним скарга підлягає розгляду саме КМУ, а не МОЗ України, оскільки КМУ є вищим органом по відношенню до МОЗ України, а також твердження апелянта про те, що при розгляді цієї справи судом має бути встановлений факт порушення законодавства особисто Віце-прем`єр-міністром Розенком Павлом для притягнення його до відповідальності, апеляційний суд відхиляє як необґрунтовані та безпідставні. Аналізуючи всі доводи апелянта, колегія суддів приймає до уваги правові висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні у справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову в цій справі. Таким чином, перевіривши рішення суду першої інстанції у межах доводів апеляційної скарги, відповідно до вимог статті 308 КАС України, колегія суддів приходить до висновку, що судом повно встановлено фактичні обставини справи, правильно визначено норми матеріального і процесуального права, які підлягають застосуванню, з дотриманням вимог ст. 242 КАС України. Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Отже, апеляційна скарга Всеукраїнської громадської організації «Основа» підлягає залишенню без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 червня 2020 року - без змін. З приводу заяви позивача про постановлення окремої ухвали щодо притягнення до відповідальності за не реєстрацію Секретаріату Кабінету Міністрів України як юридичної особи відповідно до ч. 10 ст. 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», колегія суддів зазначає наступне. Відповідно до частини п`ятої статті 308 КАС України, ця справа розглянута апеляційним судом у межах заявлених у ній позовних вимог, тобто предметом судової перевірки була виключно правомірність дій КМУ щодо направлення скарги позивача до МОЗ України, а не питання щодо реєстрації Секретаріату Кабінету Міністрів України як юридичної особи, оскільки відповідні позовні вимоги не заявлялися. Разом з тим, під час розгляду цієї справи судом апеляційної інстанції не виявлено порушення закону та не встановлено підстав, прямо передбачених статтею 249 КАС України, для постановлення окремої ухвали, що крім іншого, є правом, а не обов`язком суду. З огляду на це, колегія суддів відмовляє в задоволенні заяви позивача про постановлення окремої ухвали в цій справі. Розподіл судових витрат. Судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, а тому, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають і заяви позивача про розподіл судових витрат задоволенню не підлягають. Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, ПОСТАНОВИВ: У задоволенні заяв Всеукраїнської громадської організації «Основа» про розподіл судових витрат та про постановлення окремої ухвали - відмовити. Апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації «Основа» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 червня 2020 року - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України. Судове рішення виготовлено 26 листопада 2020 року. Головуючий суддя Судді: