Рішення КАС ВС № 640/16892/19

РІШЕННЯ Іменем України 27 січня 2020 року м. Київ справа №640/16892/19 адміністративне провадження №П/9901/558/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду : головуючого судді-доповідача Саприкіної І. В., суддів Єзерова А. А., Кравчука В. М., Стеценка С. Г., Тацій Л. В., за участю: секретаря судового засідання - Зейфман І. М., позивача - ОСОБА_1 , представника відповідача - Мишковець О. В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, УСТАНОВИЛА: 29 жовтня 2019 року ОСОБА_1 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду позовну заяву до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - Президент), у якій просив: - визнати протиправними дії (бездіяльність) Президента щодо нерозгляду звернення ОСОБА_1 від 29 серпня 2019 року № 29/08; - зобов`язати відповідача забезпечити належний розгляд звернення позивача від 29 серпня 2019 року № 29/08. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що 29 серпня 2019 року ним було направлено Президентові звернення за № 29/08, на відповідь якого він отримав лист Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України (далі - Офіс Президента) від 30 серпня 2019 року № 22/048775-18П, яким було повідомлено позивача, що його звернення перенаправлено до Секретаріату Кабінету Міністрів України (далі - Секретаріат КМУ) для належного розгляду. Однак ОСОБА_1 вважає, що під час вчинення таких дій Офіс Президента фактично, як окремий державний орган, здійснив замість Президента розгляд його звернення, що, на думку позивача, є порушенням вимог ст. 19 Конституції України. Зокрема, за позицією ОСОБА_1 , викладеною в його позові, співробітники Офісу Президента не мають законних прав та повноважень вирішувати питання, які вказані у зверненнях громадян, що адресовані особисто Президентові. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 08 листопада 2019 року відкрив провадження у цій справі та призначив її до розгляду в судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін. 02 грудня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, у якому зазначено, що організація розгляду звернень громадян в силу законодавчо встановленого механізму покладена саме на Офіс Президента, а тому з метою сприяння реалізації закріпленого Конституцією України права ОСОБА_1 на звернення до органів державної влади, його звернення (пропозиція) від 29 серпня 2019 року було надіслано для розгляду до Секретаріату КМУ за належністю. За таких обставин відповідач вважає, що позовна заява ОСОБА_1 є необґрунтованою та не підлягає задоволенню. У судовому засіданні позивач підтримав позовну заяву та просив її задовольнити з викладених у ній мотивів. ОСОБА_1 зазначив, що його незгода з діями відповідача зводиться виключно до того, що Президент повинен був особисто ознайомитися зі зверненням позивача та за власним підписом надати вмотивовану відповідь на таке. Представник відповідача заперечив проти вимог позивача й зазначив, що доводи позову не ґрунтуються на вимогах законодавства. За позицією відповідача, до компетенції Президента не входить особистий розгляд таких звернень та спілкування із заявниками. Такими повноваженнями наділений Офіс Президента. Перевіривши матеріали позовної заяви, усебічно й повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується цей позов, об`єктивно оцінивши докази, що мають значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, колегія суддів встановила таке. 29 серпня 2019 року ОСОБА_1 , своїм листом № 29/09, звернувся до Президента з проханням щодо невідкладного вжиття відповідних заходів із скерування Сумської обласної державної адміністрації та районних державних адміністрації на забезпечення ними подальшого розроблення Прогнозу економічного і соціального розвитку Сумської області, її районів та міст, на середньостроковий період, схем планування території районів, через розроблення схем планування територій об`єднаних територіальних громад, змін до генеральних планів міст та інших населених пунктів. Листом від 30 серпня 2019 року № 22/048775-18П Офіс Президента повідомив позивача, що його звернення (пропозиція) надіслано для розгляду до Секретаріату КМУ за належністю. Не погоджуючись з такою відповіддю, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів. Заслухавши пояснення сторін, перевіривши доводи позивача і надані на противагу їм аргументи представника Президента, колегія суддів вважає, що в задоволенні позову необхідно відмовити, з огляду на таке. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Статтею 102 Конституції України передбачено, що Президент є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Повноваження Президента визначено ст. 106 Основного Закону України, і вони є вичерпними. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що обов`язок Президента особисто надавати відповіді на звернення громадян, які йому адресовані, Конституцією України не передбачено. Крім того, відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в рішеннях, зокрема, від 10 квітня 2003 року у справі № 7-рп/2003, від 07 квітня 2004 року у справі № 9-рп/2004 та від 16 травня 2007 року у справі № 1-рп/2007, повноваження Президента визначаються виключно Конституцією України. Законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов`язків на Президента, крім тих, що передбачені Конституцією України. Поряд з цим, для забезпечення виконання Президентом наданих йому повноважень, гарантування конституційного порядку та дотримання прав і свобод людини та громадянина створюються допоміжні органи і служби. Так, Указом Президента України від 20 червня 2019 року № 417/2019 «Питання забезпечення діяльності Президента України» утворено Офіс Президента, який діє на основі Положення про Офіс Президента України, затвердженого Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019 (далі - Положення № 436/2019). За змістом підп. 22 п. 4 Положення № 436/2019 визначено, що Офіс Президента відповідно до покладених на нього завдань організовує прийом громадян, які звертаються до Президента, розгляд звернень громадян, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем. Відповідно до п. 6 Положення № 436/2019 Офіс Президента у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з органами Верховної Ради України та її Апаратом, Кабінетом Міністрів України та його Секретаріатом, Апаратом Ради національної безпеки і оборони України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, правоохоронними, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, науковими та іншими установами, організаціями, а також із відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій. За приписами п. 1, 3 Положення про Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України, затвердженого наказом керівника Апарату Офісу Президента України 07 серпня 2019 року за № 11 (далі - Положення № 11), установлено, що Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України (далі - Департамент) є самостійним структурним підрозділом Офісу Президента, основним завданням якого є організація розгляду в установленому порядку звернень громадян до Президента та його Офісу, особистого прийому громадян, які звертаються до Президента та його Офісу, здійснення обліку та аналізу таких звернень, моніторингу розгляду звернень та вжиття заходів щодо розв`язання порушених у них питань. Пунктом 5 Положення № 11 передбачено, що Департамент опрацьовує в установленому порядку та розглядає в межах своєї компетенції звернення громадян відповідно до законодавства, надсилає звернення за належністю для розгляду державним органам (…). З аналізу вказаних вище законодавчих норм убачається, що організація розгляду звернень громадян, у тому числі звернення ОСОБА_1 від 29 серпня 2019 року № 29/09, покладено саме на Офіс Президента в особі Департаменту з питань звернень громадян, а тому колегія суддів вважає помилковими доводи позивача, що відповідь на його звернення повинен був надати особисто Президент. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що у судовому засіданні позивач зазначив, що будь-яких претензій до Офісу Президента та самого змісту відповіді від 30 серпня 2019 року № 22/048775-18П він не має. Більш того, ОСОБА_1 погоджується й з тим, що розгляд питань, які він висловив у своєму зверненні, до компетенції Президента не відносяться, а повинні розглядатися КМУ. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР). Цей Закон також забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення. Згідно з ст. 5 Закону № 393/96-ВР звернення громадян адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. Частиною 3 ст. 7 Закону № 393/96-ВР передбачено, що у разі, якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. Отже, звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у цих зверненнях питань. Така правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 вересня 2019 року у справі № 9901/268/19. Як убачається з матеріалів справи, у своєму зверненні від 29 серпня 2019 року № 29/09 ОСОБА_1 зазначає про відсутність Прогнозу економічного і соціального розвитку Сумської області, її районів та міст, схем планування територій районів, схем планування територій об`єднаних територіальних громад, змін до генеральних планів міст та інших населених пунктів, у зв`язку з чим останній просив відповідача вжити відповідні заходи щодо скерування Сумської обласної державної адміністрації та районних державних адміністрацій забезпечити ними подальше розроблення такого Прогнозу. З цього приводу колегія суддів вважає за доцільне звернути увагу на таке. Відповідно до ст. 113 Конституції України КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, основними завданнями якого є спрямування і координації роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України, забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 1, ч. 1 ст. 27 Закону від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів, а також якому відповідно до Конституції України належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. В свою чергу, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня (ст. 118 Конституції України). Враховуючи вказані норми чинного законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що звернення позивача було правомірно направлено Офісом Президента за належністю до компетентного органу (Секретаріату КМУ), оскільки вирішення зазначеного питання не належить до повноважень Президента чи створених ним консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб. Такий висновок узгоджується із правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постановах від 18 квітня 2018 року у справі № 800/263/17, від 06 червня 2018 року у справі № 9901/5/17 та від 04 липня 2018 року у справі № 800/580/17. Статтею 55 Основного Закону України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Гарантоване ст. 55 Конституції України та КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. За правилами п. 4 ч. 5 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Таким чином, підсумовуючи встановлені судом обставини, надавши оцінку доказам, що містяться в матеріалах справи та всім аргументам позивача, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що під час розгляду звернення ОСОБА_1 відповідачем не було допущено неправомірних дій або бездіяльності, у зв`язку з чим позовні вимоги позивача є необґрунтованими та не підлягають задоволенню. За правилами ст. 139 КАС України понесені позивачем витрати у виді судового збору за подання цього позову відшкодуванню не підлягають. Ураховуючи викладене, керуючись ст. 22, 241- 246, 255, 266, 295 КАС України, суд ВИРІШИВ: У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії відмовити. Рішення Верховного Суду як суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на судове рішення Верховного Суду подається безпосередньо до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Головуючий суддя І. В. Саприкіна Судді А. А Єзеров В. М. Кравчук С. Г. Стеценко Л. В. Тацій