Рішення КАС ВС № 9901/103/20

РІШЕННЯ Іменем України 16 вересня 2020 року Київ справа №9901/103/20 адміністративне провадження №П/9901/103/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Уханенка С.А., суддів: Білак М.В., Кашпур О.В., Радишевської О.Р., Смоковича М.І., за участю: секретаря судового засідання - Семопядного О.В., позивача - ОСОБА_1 , представника відповідача - Склярук Ю.І. розглянувши у відкритому судовому засіданні позовну заяву ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання дій протиправними, визнання протиправними і нечинними окремих положень рішення, УСТАНОВИВ: У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив: 1) визнати протиправною відмову Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) у наданні йому для ознайомлення матеріалів справ про адміністративні правопорушення, що знаходяться у матеріалах дисциплінарного провадження стосовно судді Октябрського районного суду м. Полтави ОСОБА_2 , відкритого ухвалою Третьої Дисциплінарної палати ВРП від 22.01.2020 №151/3дп/15-20; 2) визнати протиправним і нечинним рішення ВРП від 04.02.2020 №294/0/15-20 в частині, яка передбачає у пункті 233.3 Регламенту ВРП, затвердженого рішенням ВРП від 24.01.2017 №52/0/15-17 (далі - Регламент), заборону надавати учасникам дисциплінарного провадження для ознайомлення матеріали судових справ і їх копії при ознайомленні з матеріалами дисциплінарного провадження. На обґрунтування позову зазначив, що пункт 233.3 Регламенту в частині встановленої заборони у наданні учасникам дисциплінарної справи (скаржникам, судді або їхнім представникам) для ознайомлення матеріалів судових справ і їх копій суперечить частині восьмій статті 49 Закону України "Про Вищу раду правосуддя", яка без будь-яких обмежень надає цим особам право ознайомлюватися з матеріалами дисциплінарної справи, яка може містити матеріали судових справ. На думку позивача, матеріали судових справ безпосередньо пов?язані з дисциплінарною скаргою на дії судді, тому відмова у наданні їх для ознайомлення унеможливлює реалізацію скаржником своїх прав, порушує принципи змагальності та рівності сторін дисциплінарного провадження, адже лише після ознайомлення з матеріалами справи скаржник може усвідомити, про виклик яких свідків йому варто клопотати, які питання ставити судді, які заперечення висловлювати, а також може перевірити достовірність пояснень судді. Ураховуючи наведене, позивач уважає протиправною відмову ВРП у наданні йому для ознайомлення матеріалів судових справ про адміністративні правопорушення, що знаходяться у матеріалах дисциплінарного провадження стосовно судді ОСОБА_2 . У відзиві на позовну заяву ВРП просить відмовити в її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість позовних вимог. Зазначає, що встановлене Регламентом обмеження доступу до матеріалів судових справи, які члени ВРП витребовують для реалізації своїх виключних повноважень в межах дисциплінарних проваджень, цілком відповідає Конституції України, законам України "Про Вищу раду правосуддя", "Про судоустрій і статус суддів", "Про доступ до судових рішень" та процесуальним кодексам. Наголошує, що статус скаржника не дає ОСОБА_1 права нарівні з ВРП надавати оцінку всім обставинам справи та діям судді при здійсненні правосуддя. Стверджує, що скаржнику достатньо офіційних текстів судових рішень, розміщених у Єдиному державному реєстрі судових рішень, для реалізації наданих йому прав у дисциплінарній справі. У судовому засіданні позивач підтримав доводи і вимоги позовної заяви, представник відповідача просив відмовити у задоволенні позову. Заслухавши пояснення сторін і дослідивши матеріали справи, Суд установив таке. У липні 2019 року до ВРП надійшла дисциплінарна скарга ОСОБА_1 стосовно судді Октябрського районного суду м. Полтави ОСОБА_2 , який, за доводами скаржника, порушив строки розгляду справ про адміністративні правопорушення №№ 554/8254/18, 554/8457/18, 554/9069/18, 554/9071/18, 554/9330/18, 554/10348/18, 554/10349/18, 554/1162/19, чим допустив дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 2 частини першої статті 106 Закону України "Про судоустрій і статус суддів". На вимогу члена Третьої Дисциплінарної палати ВРП ОСОБА_3 Октябрським районним судом м. Полтави 27.12.2019 року були надані копії витребуваних справ про адміністративне правопорушення. Ухвалою Третьої Дисциплінарної палати ВРП від 22.01.2020 №151/3дп/15-20 за результатами попередньої перевірки скарги ОСОБА_1 відкрито дисциплінарну справу стосовно судді Октябрського районного суду м. Полтави ОСОБА_2 . 26 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернувся до ВРП із клопотанням про ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарного провадження, у тому числі матеріалами справ про адміністративні правопорушення, на які суддя ОСОБА_2 посилається у своїх поясненнях. У письмовій відповіді від 02.03.2020 №9911/0/9-20 Секретаріат ВРП повідомив позивачу, що згідно з пунктом 233.3 Регламенту матеріали судових справ і їх копії не надаються учасникам дисциплінарного провадження або дисциплінарної справи для ознайомлення, у зв??язку з чим 17 лютого 2020 року скаржнику були надані для ознайомлення матеріали дисциплінарної справи стосовно судді ОСОБА_2 без матеріалів судових справ. Зазначено про право скаржника повторно ознайомитися з матеріалами дисциплінарної справи з урахуванням положень Закону України "Про Вищу раду правосуддя" та Регламенту. Даючи правову оцінку встановленим обставинам справи, Суд виходить з такого. Частиною десятою статті 131 Конституції України передбачено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи для забезпечення розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів. Органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, є Дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя, які утворюються з числа членів Ради (стаття 108 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон №1402), стаття 26 Закону України від 21.12.2016 №1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон №1798). У силу частини першої статті 42 Закону №1798 дисциплінарне провадження розпочинається після отримання відповідно до статті 107 Закону №1402 скарги щодо дисциплінарного проступку судді, право на звернення з якою має будь-яка особа. За змістом частини другої статті 107 Закону №1402 дисциплінарна скарга подається у письмовій формі та повинна містити, зокрема таку інформацію: конкретні відомості про наявність у поведінці судді ознак дисциплінарного проступку, який відповідно до частини першої статті 106 цього Закону може бути підставою для дисциплінарної відповідальності судді; посилання на фактичні дані (свідчення, докази), що підтверджують зазначені скаржником відомості. Дисциплінарне провадження включає: 1) попереднє вивчення матеріалів, що мають ознаки вчинення суддею дисциплінарного проступку, та прийняття рішення про відкриття дисциплінарної справи або відмову у її відкритті; 2) розгляд дисциплінарної скарги та ухвалення рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності (частина третя статті 42 Закону №1798). Стаття 47 Закону №1798 відносить до учасників дисциплінарної справи суддю, щодо якого відкрито дисциплінарну справу, та скаржника, які можуть брати участь у розгляді справи самостійно та/або через своїх представників. За приписами частин першої, шостої і сьомої статті 49 Закону №1798 розгляд дисциплінарної справи відбувається у відкритому засіданні Дисциплінарної палати, в якому беруть участь суддя, скаржник, їх представники. Суддя має право надати письмові пояснення по суті скарги. У засіданні Дисциплінарної палати заслуховуються доповідач, суддя, скаржник, їх представники, свідки та інші особи, які були викликані або запрошені взяти участь у засіданні. Частиною восьмою статті 49 Закону №1798 встановлено, що учасники дисциплінарної справи мають право подавати докази, надавати пояснення, заявляти клопотання про виклик свідків, ставити запитання учасникам дисциплінарної справи, висловлювати заперечення, заявляти інші клопотання або відводи, ознайомлюватись з матеріалами справи. Для ознайомлення можуть надаватися матеріали, які безпосередньо пов`язані зі скаргою, із дотриманням вимог законодавства про захист персональних даних щодо знеособлення персональних даних. Отже, звертаючись до ВРП зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді, скаржник ініціює процедуру дисциплінарного провадження, під час якої Дисциплінарна палата ВРП перевіряє викладені у скарзі відомості та вирішує питання про наявність або відсутність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. При цьому учасники дисциплінарної справи наділені певними процесуальними правами у процесі розгляду дисциплінарної справи, в тому числі правом ознайомлюватися з матеріалами справи, які безпосередньо пов`язані зі скаргою. Верховний Суд наголошує, що наведене у статті 49 Закону №1798 право на ознайомлення з матеріалами справи містить єдине обмеження у здійсненні цього права - матеріали справи повинні бути безпосередньо пов`язані зі скаргою. Згідно з частиною другою статті 2 Закону №1798 ВРП затверджує свій регламент, положення якого регулюють процедурні питання здійснення нею повноважень. Рішенням ВРП від 24.01.2017 №52/0/15-17 затверджено її Регламент, у преамбулі якого також обумовлено, що він регулює процедурні питання здійснення ВРП повноважень, визначених Конституцією України, законами України "Про Вищу раду правосуддя", "Про судоустрій і статус суддів", іншими законами України, порядок підготовки, розгляду та прийняття ВРП, її Дисциплінарними палатами та іншими органами рішень, а також інші питання діяльності Ради. 04 лютого 2020 року на засіданні ВРП ухвалено рішення №294/0/15-20 "Про затвердження Змін та доповнень до Регламенту ВРП", яким Регламент доповнено, зокрема, новою главою 233, яка регламентує порядок надання справ (матеріалів) для ознайомлення. У пункті 233.3 Регламенту встановлено, що учасникам дисциплінарного провадження або дисциплінарної справи (скаржники, судді або їхні представники) для ознайомлення можуть надаватися матеріали, які безпосередньо пов`язані зі скаргою (крім матеріалів судових справ, їх копій). Матеріали надаються для ознайомлення із дотриманням вимог законодавства про захист персональних даних щодо знеособлення персональних даних. Синтаксичний аналіз першого речення пункту 233.3 Регламенту свідчить про позбавлення скаржників, суддів та їхніх представників права ознайомлюватися з матеріалами судових справ та їх копіями, які оцінюються ВРП та її дисциплінарними палатами при прийнятті рішень у межах дисциплінарного провадження. Таким чином, зазначеним пунктом Регламенту встановлено додаткові, у порівнянні з наведеними приписами Закону, обмеження стосовно ненадання для ознайомлення матеріалів судових справ і їх копій при ознайомленні учасників дисциплінарного провадження або дисциплінарної справи з матеріалами, які безпосередньо пов`язані зі скаргою. Вирішуючи питання відповідності наведеної норми актам вищої юридичної сили, Суд ураховує, що системний аналіз частини восьмої статті 49 у сукупності з іншими положеннями глави 4 "Дисциплінарне провадження щодо суддів" Закону №1798 дає підстави для висновку про право учасників дисциплінарної справи ознайомлюватися з матеріалами дисциплінарної справи, якими слід вважати всі матеріали і документи, які подані її учасниками, а також отримані та створені Дисциплінарною палатою ВРП і її членом-доповідачем у процесі дисциплінарного провадження та оформлені у справу. Відповідно до частини шостої статті 31 Закону №1798 матеріали судової справи (їх копії), пояснення від суддів чи прокурорів щодо судових справ можуть бути надані на вимогу Вищої ради правосуддя, її органу або члена Вищої ради правосуддя тільки щодо тих справ, розгляд яких закінчено. Член Вищої ради правосуддя не може витребувати матеріали судових справ, розгляд яких не закінчено, крім витребування копій матеріалів судової справи у випадку подання дисциплінарної скарги з підстав, передбачених пунктом другим частини першої статті 106 Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Отже, отримавши матеріали судової справи або їхні копії, члени Дисциплінарної палати як під час підготовки дисциплінарної справи до розгляду, так і під час її розгляду можуть визначити ті матеріали, які пов`язані з дисциплінарною скаргою та необхідні для вирішення питання про відкриття/відмову у відкритті дисциплінарної справи і ухвалення рішення у дисциплінарній справі. У цьому випадку копії визначених матеріалів судової справи можуть бути приєднані до матеріалів дисциплінарної справи і вважатися їх частиною. Вирішуючи можливість віднесення оригіналів матеріалів судової справи до матеріалів дисциплінарної справи Суд виходить з такого. Судова справа формується в результаті процесуальної діяльності суду та після її розгляду передається до архіву суду для зберігання відповідно до Інструкції про порядок передання до архіву місцевого та апеляційного суду, зберігання в ньому, відбору та передання до державних архівних установ та архівних відділів міських рад судових справ та управлінської документації суду, затвердженої наказом Державної судової адміністрації України від 15.12.2011 №168. Надання для ознайомлення матеріалів дисциплінарної справи здійснюється із дотриманням вимог законодавства про захист персональних даних щодо знеособлення персональних даних. Це означає, що в силу приписів статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" може бути обмежений доступ до інформації, що міститься у документі, а не сам документ. Виконання цих вимог Закону потребує проведення дій по закриттю охоронюваної Законом інформації, які неможливо здійснити з оригіналами матеріалів судової справи без їх пошкодження. Отже, матеріали судової справи не можуть бути віднесені до матеріалів дисциплінарної справи, оскільки вони надаються ВРП з метою перевірки наявності підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності і повертаються до суду, на який покладено обов?язок щодо зберігання судової справи. При цьому ознайомлення з матеріалами судової справи здійснюється у спосіб, визначений відповідним процесуальним законом. Відповідно до статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір (частина друга); здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (частина третя). Встановлені частиною третьою статті 34 Основного Закону України обмеження реалізації права на інформацію кореспондуються з положеннями статті 32 Конституції України, відповідно до частин першої, другої якої ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України; не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Зазначені конституційні приписи дістали свій розвиток у законах України "Про інформацію" від 02.10.1992 №2657-XII (далі - Закон №2657), який регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації, та "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон №2939), який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес. Відповідно до Закону №2657 кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів; реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (стаття 5); право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (частина друга статті 6). За статтею 1 Закону №2939 публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Розпорядниками інформації для цілей Закону №2939 визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13). Згідно з частиною четвертою статті 13 Закону №2939 усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом. Статтями 20-21 Закону №2657, частиною другою статті 1 і статтею 6 Закону №2939 визначено, що за порядком доступу інформація (публічна інформація) поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом (конфіденційну, таємну і службову інформацію). Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений (частина сьома статті 6 Закону №2939). З наведеного вбачається, що ВРП як суб?єкт владних повноважень є розпорядником як відкритої публічної інформації, так і інформації з обмеженим доступом. Виходячи з цього, матеріали дисциплінарної справи можуть містити інформацію з різним режимом доступу до неї. У процесуальних кодексах (статті 7, 8 ЦПК України, статті 8, 9 ГПК України, статті 10, 11 КАС України) і статті 11 Закону №1402 закріплений принцип гласності і відкритості судового процесу, який передбачає розгляд справи, як правило, у відкритому судовому засіданні, а також відкритий режим доступу до судових рішень та інформації щодо справи (щодо суду, який розглядає справу, учасників справи та предмета позову, дати надходження позовної заяви (скарги) чи будь-якої іншої заяви або клопотання у справі, у тому числі особи, яка подала таку заяву, вжитих заходів забезпечення позову та (або) доказів, стадії розгляду справи, місця, дати і часу судового засідання, руху справи з одного суду до іншого), яка підлягає невідкладному оприлюдненню на офіційному веб-порталі судової влади України в порядку, визначеному Положенням про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему. Наведена інформація закріплюється передбаченими законом процесуальними та інформаційними документами (повістки, повідомлення) суду, що складають частину судової справи. Процесуальні документи, відповідно до приписів Закону України "Про доступ до судових рішень" із знеособленням персональних даних підлягають оприлюдненню. Тому, в разі віднесення таких документів до матеріалів дисциплінарної справи, з огляду на відкритість наведеної в них інформації, доступ до цих документів не може бути обмеженим. Таким чином, Суд дійшов висновку, що Закон №1798 не обмежує учасників дисциплінарної справи у праві ознайомлюватися з копіями матеріалів судових справ, визначених як матеріали дисциплінарної справи, що містять відкриту інформацію і безпосередньо пов`язані зі скаргою. Крім того, Верховний Суд звертає увагу, що зазвичай стороною скаржника у дисциплінарній справі є учасник судової справи, який під час розгляду справи та після її розгляду, відповідно до встановленого процесуальними кодексами порядку має право на ознайомлення з усіма матеріалами справи. Однак, запроваджені Регламентом обмеження в ознайомленні з матеріалами дисциплінарної справи в частині ознайомлення з матеріалами судової справи та їх копіями нівелює право, закріплене законом. Верховний Суд також наголошує, що запроваджений приписами статті 49 Закону №1798, інститут представництва покликаний для забезпечення захисту прав та інтересів сторін дисциплінарної справи. Водночас відсутність у представників сторін можливості ознайомитися з матеріалами дисциплінарної справи унеможливіть надання ними кваліфікованої правової допомоги. З огляду на викладене Суд дійшов висновку, що оскаржена норма Регламенту розширює обмеження, встановлені Законом №1798, тобто виходить за межі регулювання процедурних питань здійснення ВРП своїх повноважень, не відповідає правовим актам, які мають вищу юридичну силу, у тому числі частині восьмій статті 49 Закону №1798, що є підставою для визнання зазначеного рішення ВРП в оскаржуваній частині протиправним і нечинним. Оскільки в розпорядженні Третьої Дисциплінарної палати ВРП перебували копії витребуваних судових справ про адміністративні правопорушення, то із зазначених Судом підстав підлягає задоволенню і позовна вимога про визнання протиправною відмови ВРП у наданні позивачу для ознайомлення копій матеріалів судових справ про адміністративні правопорушення в частині матеріалів, які безпосередньо пов`язані з дисциплінарною скаргою та не становлять інформацію з обмеженим доступом. За приписами статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа (частина перша); при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору (частина третя). На дату постановлення рішення у цій справі документально підтвердженими є витрати позивача на сплату судового збору в сумі 1681,60 грн. Часткове задоволення позову не впливає на обсяг задоволених вимог позивача, а пов`язано з формулюванням Судом способу захисту порушеного права позивача, тому на користь позивача підлягають відшкодуванню всі, понесені ним судові витрати в розмірі 1681,60 грн. Керуючись статтями 139, 246, 250, 255, 264, 266, 295 КАС України, Суд ВИРІШИВ:

1. Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Визнати протиправним та нечинним рішення Вищої ради правосуддя від 04.02.2020 №294/0/15-20 в частині обмеження права учасників дисциплінарного провадження або дисциплінарної справи ознайомлюватися з матеріалами судових справ, їх копіями, закріплене в пункті 233.3 Регламенту Вищої ради правосуддя.

3. Визнати протиправною відмову Вищої ради правосуддя у наданні ОСОБА_1 матеріалів справ про адміністративні правопорушення, витребуваних членом Третьої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя в межах дисциплінарного провадження щодо судді ОСОБА_2 в частині безпосередньо пов`язаних з дисциплінарною скаргою та не є з обмеженим доступом.

4. У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

5. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Вищої ради правосуддя (місцезнаходження: 04050, м. Київ, вул. Студентська, б. 12-а, код ЄДРПОУ 00013698) на користь ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судові витрати в розмірі 1681,60 грн.

6. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

7. Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

8. Повне судове рішення складене 25 вересня 2020 року. Суддя-доповідач С.А. Уханенко Судді: М.В. Білак О.В. Кашпур О.Р. Радишевська М.І. Смокович