Постанова 4855 № 826/15423/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/15423/18 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 18 травня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого-судді Парінова А.Б., суддів: Земляної Г.В., Ключковича В.Ю., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) про визнання протиправним та скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити дії, - В С Т А Н О В И В: До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) в якому просив суд: - визнати протиправним та скасувати пункти 1, 4 Наказу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) «Про затвердження порядку організації та проведення особистого прийому громадян у Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація). Позовні вимоги обґрунтовані тим, що наказ відповідача від 27 червня 2018 року №560, яким затверджено Порядок організації та проведення особистого прийому громадян у Департаменті містобудування та архітектури та внесено зміни в додаток 1 до наказу від 25 червня 2018 року №542, містить вимоги, що порушують його право на звернення, мають дискримінаційний характер, який надає привілеї особам, які, зокрема, можуть записатися на особистий прийом виключно через засоби телефонного зв`язку. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 листопада 2019 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю. Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а також не відповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої та прийняти нове рішення, яким задовольнити його позов у повному обсязі. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані зокрема, тим, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що оскаржуваний наказ не є нормативно-правовим актом, оскільки його дія розповсюджується не лише на посадових осіб Департаменту, але й інших громадян. Також, позивач не погоджується з висновком суду першої інстанції, що ним не було надано доказів того, що оскаржувані положення Наказу місять дискримінаційні вимоги та суперечать законодавству України. З огляду на викладені в апеляційній скарзі доводи, позивач вважає, що відповідно до приписів ст. 317 КАС України рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 листопада 2019 року підлягає скасуванню. Відзиву на апеляційну скаргу до суду не надходило, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи. У судове засідання учасники судового процесу, які були належним чином повідомлені явку уповноважених представників до суду не забезпечили та про причини їх неявки суду не повідомили. За наведених обставин та керуючись приписами п. 2 ч. 1 ст. 311 та ч. 2 ст. 313 КАС України колегія суддів вирішила подальший розгляд справи здійснювати у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного. Як встановлено було судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 27 червня 2018 року відповідачем прийнято наказ "Про затвердження порядку організації та проведення особистого прийому громадян у Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)" №560 (далі по тексту - Наказ №560). Пунктом 1 Наказу № 560 затверджено Порядок організації та проведення особистого прийому громадян у Департаменті містобудування та архітектури. Відповідно до пункту 4 Наказу №560 внесено зміни в додаток 1 до наказу Департаменту містобудування та архітектури № 542 від 25 червня 2018 року, виклавши його у редакції, що додається. Вважаючи зазначені пункти Наказу №560 такими, що порушують його право на звернення та мають дискримінаційний характер, позивач звернувся до суду за захистом свого порушеного права. Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані пункти Наказу № 560, а саме положення Порядку щодо попереднього запису на особистий прийом, не суперечать та відповідають положенням статті 22 Закону України "Про звернення громадян", не містять положень про дискримінацію, а тому підстави визнання їх протиправними та скасування відсутні. Разом з цим, судом першої інстанції було зазначено про те, що накази про затвердження графіків особистого прийому громадян керівниками Департаменту містобудування та архітектури є розпорядчими документами, а не нормативно-правовими актами, як помилково вважає позивач, а тому необхідність у його реєстрації у Міністерстві юстиції України відсутня. За наведених обставин та враховуючи, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду, якого позивачем не доведено, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог. Переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке. Статтею 40 Конституції України встановлено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 № 393/96-ВР. Положеннями ст. 1 вказаного Закону регламентовано, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. Відповідно до приписів ст. 22 вказаного Закону керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян зобов`язані проводити особистий прийом громадян. Прийом проводиться регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян. Порядок прийому громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, об`єднаннях громадян визначається їх керівниками. Разом з цим, судова колегія суддів зазначає, що згідно з приписами ст. 15 Про доступ до публічної інформації від 13.01.2011 № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, інформацію про діяльність суб`єктів владних повноважень, у тому числі про розклад роботи та графік прийому громадян. Частиною 2 цієї норми також регламентовано, що вказана інформація підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації. Указом Президента України "Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування" від 07 лютого 2008 року №109/2008 було постановлено місцевим державним адміністраціям: затвердити у десятиденний строк графіки проведення особистого прийому громадян посадовими особами, місцевих державних адміністрацій, передбачивши, зокрема, участь в особистому прийомі заступників керівників відповідних органів, проведення особистого прийому не рідше чотирьох разів на місяць, у тому числі двох особистих виїзних прийомів громадян, та забезпечувати проведення прийомів громадян за затвердженими графіками. Як правильно було встановлено судом першої інстанції, відповідно до приписів зазначених нормативно правових актів, а також з метою реалізації конституційних прав громадян на письмове звернення та особистий прийом та впорядкування процесу опрацювання вхідної та вихідної кореспонденції відповідачем 25 червня 2018 року було видано наказ № 542 «Про особистий прийом громадян». Разом з тим, 27 червня 2018 року відповідачем було видано Наказ № 560 «Про затвердження порядку організації та проведення особистого прийому громадян у Департаменті містобудування та архітектури». Судовою колегією встановлено, що п. 4 вказаного Наказу було вирішено внести зміни в додаток 1 до наказу № 542 від 25 червня 2018 року, виклавши його у редакції, що додається. Порівнявши редакції Додатку 1 зазначених наказів судовою колегією встановлено, що відповідачем було змінено вимоги до особистого прийому громадян у Департаменті містобудування та архітектури, а саме: визначено особистий прийом першим заступником директора та заступниками директора проводиться за попереднім записом за тел.. 235-10-25, а не у порядку черговості, як то було передбачено Додатком 1 до Наказу 25 червня 2018 року було видано наказ № 542 «Про особистий прийом громадян». При цьому, дні та часи прийому відповідних заступників залишись незмінними. Судовою колегією також встановлено, що на підставі п. 1 Наказу № 560 від 27 червня 2018 року відповідачем було затверджено Порядок організації та проведення особистого прийому громадян у Департаменті. Так, згідно з пунктом 2.1.2. Порядку особистий прийом громадян керівництвом Департаменту здійснюється за попереднім записом. Положеннями п. 2.1.5 регламентовано, що під час попереднього запису на особистий прийом до керівництва Департаменту реєструються прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, зміст порушеного питання, до яких посадових осіб чи органів державної влади він звертався і яке було прийнято рішення, визначається структурний підрозділ Департаменту, до компетенції якого належить вирішення питання, вивчаються документи, інші матеріали, що подаються громадянином для обґрунтування своєї заяви (клопотання), скарги, пропозиції (зауваження). Водночас, відповідно до пункту 2.1.3. Порядку запис громадян на особистий прийом до керівництва Департаменту проводиться працівниками відділу звернення громадян та доступу до публічної інформації у приміщенні Департаменту, крім святкових, неробочих та вихідних днів, з 9:00 до 13:00 та з 14:00 до 16:00 згідно з додатком

1. Пунктами 2.1.4. та 2.1.5. Порядку визначено, що особистий прийом громадян керівництвом Департаменту здійснюється у порядку черговості. Черговість прийому громадян визначається відповідно до попередньо складеного списку, формування якого закінчується не пізніше ніж за сім днів до передбаченого графіком особистого прийому. Як вбачається зі змісту позовної заяви та апеляційної скарги позивач не погоджується саме з тим, що відповідачем визначено обов`язковість попереднього запису на особистий прийом до керівництва Департаменту за попереднім записом за допомогою засобів телефонного зв`язку. Проте, колегія суддів зазначає про безпідставність та необґрунтованість відповідних тверджень апелянта, оскільки Порядком не встановлено вимог щодо попереднього запису на особистий прийом керівництва виключно засобами телефонного зв`язку. Також, приписи вказаного Порядку не містять заборони попереднього запису на особистий прийом керівництва у приміщенні Департаменту. Отже, за наведених обставин та враховуючи, що позивачем не доведено, що оскаржувані положення Наказу суперечать нормам чинного законодавства, зокрема в частині встановлення обов`язковості попереднього запису на особистий прийом до керівництва Департаменту, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідні доводи позивача є безпідставними та необґрунтованими, а тому не приймаються судом до уваги. Стосовно доводів позивача про обов`язковість реєстрації оскаржуваного наказу у Міністерстві юстиції України, колегія суддів зазначає про таке. Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 731 від 28 грудня 1992 року із наступними змінами і доповненнями передбачено, що державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Пунктами 2-4 вказаного Положення регламентовано, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту. Водночас, судова колегія зауважує, що п. 5 вказаного Положення регламентовано, які нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації та які на державну реєстрацію не подаються. До останніх, зокрема, належать акти, що спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші). Як було встановлено судом, Наказ № 560 від 27 червня 2018 року було прийнято відповідачем у відповідності до положень ЗУ «Про звернення громадян», ЗУ «Про доступ до публічної інформації», ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ», Указів президента України від 07 лютого 2008 року № 109\208 та від 05 травня 2011 року № 547/2011. При цьому, під час розгляду даної справи судом не встановлено, що оскаржувані позивачем положення зазначеного Наказу суперечать вказаним нормам законодавства або іншим правовим нормам. Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що накази про затвердження графіків особистого прийому громадян керівниками Департаменту містобудування та архітектури є розпорядчими документами, не встановлюють нових правових норм та мають інформаційний характер. За наведених обставин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що оскаржуваний Наказ №560 та затверджений ним Порядок організації та проведення особистого прийому громадян у Департаменті містобудування та архітектури не потребували державної реєстрації в органах Міністерства юстиції України. Крім того, судова колегія зазначає, що положеннями ст. 2 та 5 КАС України передбачено, що захист прав, свобод та інтересів особи має бути ефективним. Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Отже, згідно з вказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач. При цьому, задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин. Колегія суддів також зауважує, що в розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Отже, з аналізу наведених норм КАС України слідує, що особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Аналогічної правової позиції дотримується і Верховний Суд, про що останнім вказано, зокрема у постанові від 12 лютого 2019 року по справі 826/7806/17. В той же час, як правильно було встановлено судом першої інстанції, позивачем не наведено належними та допустимими доказами дійсного (фактичного) порушення відповідачем його законних прав, свобод чи інтересів. При цьому, колегія суддів зазначає, що у межах заявленого спору задоволення позовних вимог до змін у правовому становищі безпосередньо позивача не призведе, у зв`язку з недоведеністю позивачем існування у нього порушених прав на даному етапі. Відповідно до вимог ч. 1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною 2 ст. 77 цього Кодексу передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Проте, враховуючи принцип змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів, а також у доведенні перед судом їх переконливості, суд зазначає, що обов`язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності відповідачем не звільняє позивача від обов`язку доказування протилежного. Натомість, доводи позивача викладені у позовній заяві та апеляційній скарзі щодо протиправності прийнятого відповідачем рішення не ґрунтуються на нормах чинного законодавства та не підтверджені жодними доказами, а тому є безпідставними. Отже, з урахуванням викладеного суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскаржувані положення Наказу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) «Про затвердження порядку організації та проведення особистого прийому громадян у Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) відповідають вимогам чинного законодавства, а правові підстави для задоволення позовних вимог - відсутні. При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених висновків суду попередньої інстанції не спростовують та не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неповністю досліджено обставини справи або неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини чи порушено норми процесуального права. Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. Разом з цим, колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції було у повній мірі встановлено обставини справи, яким надано належну правову оцінку із дотриманням діючих норм матеріально та процесуального права. За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. З огляду на зазначене, та враховуючи, що колегією суддів не встановлено порушень судом першої інстанції під час вирішення даної справи, які відповідно до ст. 317 КАС України є підставою для його скасування, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про залишення апеляційної скарги без задоволення, а оскаржуваного рішення суду першої інстанції - без змін. Керуючись ст.ст. 242-245, 308, 311, 315-316, 321-322, 325, 328-329 КАС України, суд,- П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 листопада 2019 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. Головуючий суддя А.Б. Парінов Судді: Г.В. Земляна В.Ю. Ключкович