Постанова КАС ВС № 369/7296/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 11 грудня 2019 року Київ справа №369/7296/16-а адміністративне провадження №К/9901/43088/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Мороз Л.Л., суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 369/7296/16-а за позовом Державного підприємства "Дослідне господарство "Чабани" Національного наукового центру "Інститут землеробства НААН" до Чабанівської селищної ради Києво-Свяшинського району Київської області, третя особа - Київська обласна державна адміністрація, Громадська організація "Об`єднання ми разом", Національна академія аграрних наук України, Національний науковий центр "Інститут землеробства Національної академії аграрних наук України" про визнання нечинними та скасування рішення, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Державного підприємства "Дослідне господарство "Чабани" Національного наукового центру "Інститут землеробства НААН" на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області, прийняту 02 грудня 2016 року у складі судді Пінкевич Н.С. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду, прийняту 09 лютого 2017 року у складі колегії суддів: головуючого Шурка О.І., суддів Василенка Я.М., Степанюка А.Г., в с т а н о в и в : До Києво-Святошинського районного суду Київської області звернулось Державне підприємстве "Дослідне господарство "Чабани" Національного наукового центру "Інститут землеробства НААН" з позовом до Чабанівської селищної ради Києво-Свяшинського району Київської області, просило суд визнати нечинним та скасувати рішення Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області № 136 від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році». Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 02 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду, прийняту 09 лютого 2017 року, в задоволенні позову відмовлено. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14 квітня 1996 року Дослідному господарству «Чабани» був виданий державний акт серія І-КВ № 003452 на постійне користування земельною ділянкою площею 253,68 га для сільськогосподарського виробництва. Рішенням Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області № 136 від 25 лютого 2016 року було затверджено Генеральний план селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області, розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році з розрахунковим строком здійснення проекту 20 років. Вважаючи свої права порушеними, оскільки межі селища будуть збільшені на 103 га за рахунок земель державної власності, особливо цінних земель науки, що перебувають в постійному користуванні підприємства, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом. Позивач обґрунтовував свої вимоги тим, що Генеральний план був затверджений з порушенням вимог законодавства щодо порядку проведення громадських слухань, без узгодження проекту містобудівної документації (Генерального плану) з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, без погодження та затвердження проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою при департаменті містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації, без звернення до Київської обласної державної адміністрації щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення Генерального плану населеного пункту та належного його погодження, а детальний план території, розташованої за межами населеного пункту, не розглядався і не затверджувався Києво-Святошинською районною державною адміністрацією. Суди дійшли висновку, що громадські інтереси при затвердженні Генерального плану селища Чабани були враховані, як таких спірних питань відповідно до п. 11 Порядку №555 не виникало. Всі пропозиції, які находили до органу місцевого самоврядування були враховані розробником проекту, а посилання позивача на неприйняття участі в роботі погоджувальної комісії, ніяким чином не заважало йому сформувати відповідно до ч. 7 ст. 21 Закону №3038-УІ пропозицію, подати та зареєструвати її. У касаційній скарзі позивач заявив вимогу про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та прийняття нового рішення, яким у позові відмовити. В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права. Суд, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про задоволення касаційної скарги частково. Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування. Юридична ж наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини). В Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17 лютого 2011 року визначено: - генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1); - містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1). Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Аналіз положень статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення). Рішення міської ради щодо затвердження генерального плану стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Отже, рішення Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області № 136 від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році» є нормативно-правовим актом. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на час розгляду справи судами попередніх інстанцій було врегульовано статтею 171 КАС України. Так, згідно з частинами 3, 6 статті 171 КАС, у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду на рішення Європейського суду з прав людини у справах «Федоров та +5 посилань». Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта. Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд п о с т а н о в и в : Касаційну скаргу Державного підприємства "Дослідне господарство "Чабани" Національного наукового центру "Інститут землеробства НААН" задовольнити частково. Постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 02 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року у справі № 369/7296/16-а скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена. ........................... ........................... ........................... Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук , Судді Верховного Суду