Окрема думка Велика Палата ВС № 990/39/23

ОКРЕМА ДУМКА суддів Великої Палати Верховного Суду Усенко Є. А., Шевцової Н. В. у справі № 990/39/23 (провадження № 11-153заі24) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити дії

1. У березні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив: - визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо нерозгляду звернення голови Комісії при Президентові України з питань громадянства (далі - Комісія); - зобов`язати Президента України розглянути звернення голови Комісії. Позивач обґрунтовував пред`явлений позов тим, що Президент України тривалий час (поза межами розумного строку) протиправно не розглядає звернення голови Комісії щодо надання йому, ОСОБА_1 , громадянства України. Зазначав, що оформлене протоколом від 13.04.2021 № 1 рішення Комісії про внесення на розгляд Президента України пропозиції задовольнити заяву позивача та прийняти його до громадянства України разом із проєктом Указу «Про прийняття до громадянства України» керівник Офісу Президента України отримав ще 20.05.2021. Посилаючись на правовий статус Офісу Президента України, визначений Положенням про Офіс Президента України, затвердженим Указом Президента України від 25.06.2019 № 436/2019, позивач переконаний, що із цієї дати Президент України повинен був розглянути звернення голови Комісії та ухвалити щодо цього рішення, як це вимагається Законом України від 02.10.1996 № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР).

2. Касаційний адміністративний суд рішенням від 18.06.2024 у задоволенні позову відмовив. Суд першої інстанції обґрунтовував рішення тим, що відповідно до пункту 26 статті 106 Конституції України прийняття до громадянства України належить до повноважень Президента України, а процедура прийняття до громадянства України врегульована Законом України від 18.01.2001 № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III) та Порядком провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженим Указом Президента України від 27.03.2001 №

215. Зважаючи на встановлені у справі обставини про відкликання Комісією пропозиції про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України (протокол засідання Комісії від 13.04.2023 № 5), повернення Комісією матеріалів за заявою позивача про прийняття до громадянства України до Державної міграційної служби України згідно із супровідними листами від 18.04.2023 № 19/20-01/117-03 та від 24.04.2023 № 1-20/-14/14, скасування рішенням Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області від 16.03.2023 № 7 виданих позивачу дозвільних документів на проживання в Україні (дозволу на імміграцію), суд першої інстанції виснував, що на розгляді Президента України пропозиції Комісії щодо позивача немає, а отже, Президент України не допустив протиправної бездіяльності щодо реалізації своїх повноважень у питанні прийняття позивача до громадянства України.

3. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2024 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково: рішення Касаційного адміністративного суду від 18.06.2024 змінено шляхом викладення його мотивувальної частини в редакції цієї постанови; в іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду від 18.06.2024 залишено без змін.

4. Велика Палата Верховного Суду, зокрема, виходила з того, що спірні правовідносини виникли у процедурі набуття ОСОБА_1 громадянства України. Зваживши на те, що позовні вимоги ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправною бездіяльності щодо неприйняття рішення за пропозицією Комісії про прийняття його до громадянства України (протокол від 13.04.2021 № 1) вже були розглянуті судом у справі № 990/106/22, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що підстави позову в цій справі (справі № 990/39/23, далі - так само) інші. На продовження цієї думки Велика Палата Верховного Суду вказала, що у справі № 990/106/22 ОСОБА_1 підставою позову визначив неприйняття Президентом України рішення за поданням Комісії протягом періоду з 20.05.2021 (дата надходження матеріалів до Офісу Президента України) до 18.07.2022 (дата звернення до суду з позовом), що, на його думку, свідчить про протиправну бездіяльність відповідача. Натомість у цій справі підставою позову ОСОБА_1 визначив те, що Президент України не розглянув подання голови Комісії з 20.05.2021 (дата надходження матеріалів до Офісу Президента) до 06.03.2023 (дата звернення до суду з позовом), чим, на його переконання, порушив розумний строк вирішення питання про прийняття позивача до громадянства України. Вказавши на триваючий характер бездіяльності як правової категорії, а також на факт спливу понад 9 місяців з моменту пред`явлення позову у справі № 990/106/22 до моменту звернення до суду в цій справі, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що підстави позову в зазначених справах не є тотожними, адже період триваючої бездіяльності відповідача, на який посилається ОСОБА_1 у цій справі, не повністю охоплюється періодом, який був підставою позову у справі № 990/106/22. У позивача ОСОБА_1 певний період часу, не охоплений підставами позову і обставинами справи № 990/106/22, зберігалося право на отримання відповіді від суб`єкта владних повноважень. Саме за захистом цього права позивач вправі був вдруге звернутися до суду, і це нове звернення з таким новим позовом не можна вважати таким, що відбулося за тотожних підстав у порівнянні з попереднім зверненням до суду.

5. З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося і свою позицію обґрунтовуємо такими доводами. Як зазначено вище, 06.03.2023 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, на підставі якого було відкрито провадження у цій справі. При цьому предмет і обставини, якими він обґрунтовує свої позовні вимоги, так само, як і у справі № 990/106/22, є (згідно з доводами позивача) бездіяльність Президента України щодо розгляду в розумні строки пропозиції Комісії надати йому громадянство України, про що Комісія 13.04.2021 прийняла рішення (протокол засідання від 13.04.2021 № 1). Відповідно до висновку Великої ПалатиВерховногоСудувпостановівід04.12.2019 у справі №917/1739/17 предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу. При зміні однієї альтернативної позовної вимоги іншою або при виділенні з позову, який вже заявлено, частини позовних вимог в окремий позов тотожність предмета позову зберігається (постанова Великої Палати Верховного Суду від 11.04.2018 у справі № 9901/433/18). Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу. Разом з тим не вважаються зміною підстав позову доповнення його новими обставинами при збереженні в ньому первісних обставин та зміна обсягу посилань на норми матеріального чи процесуального права (до прикладу, постанова Великої Палати Верховного Суду від 25.06.2019 у справі № 924/1473/15). Отже, викладення одних і тих же за своєю сутністю вимог, заявлених на розгляд суду, та обставин, якими ці вимоги обґрунтовуються, в іншій словесній формі, як і зазначення інших правових норм на їх обґрунтування, не змінює природи таких вимог, їх предмета та підстави. При цьому обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору, покладено на суд. Як зазначила Велика Палата ВерховногоСуду в постанові від04.12.2019 у справі № 917/1739/17, суди, з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини (аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25.06.2019 у справі № 924/1473/15). Згідно з пунктом 2 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили, рішення або постанова суду, ухвала про закриття провадження в адміністративній справі. Суд закриває провадження у справі, якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав (пункт 4 частини першої статті 238 КАС). Норми пункту 2 частини першої статті 170 та пункту 4 частини першої статті 238 КАС чітко визначають, що з одним і тим же позовом до адміністративного суду за захистом прав (свобод, законних інтересів) можна звернутися лише один раз. Неможливість повторного розгляду справи за наявності рішення суду, що набрало законної сили, постановленого між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих же підстав, ґрунтується на конституційному принципі обов'язковості рішення суду (стаття 129-1 Конституції України). Згідно зі статтею 13 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» судове рішення, яким закінчується розгляд справи у суді, ухвалюється іменем України. Судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України. Аналогічні за змістом положення містяться і в статті 14 КАС. Не суперечить це й положенням пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод про право на справедливий суд, оскільки в разі якщо є рішення суду, яке набрало законної сили, суд вже вирішив спір по права і обов'язки особи. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях звертає увагу на необхідність дотримання на рівні національного судочинства принципу «res judicata», наголошуючи, що жодна зі сторін не має права домагатися перегляду остаточного та обов`язкового рішення лише з метою повторного слухання справи й постановлення нового рішення [до прикладу, рішення Європейського суду з прав людини від 24.07.2003 у справі «Рябих проти Росії» (Ryabykh v. Russia) та від 09.06.2011 у справі «Желтяков проти України» (Zheltyakov v. Ukraine)]. Незважаючи на формулювання позивачем позовних вимог як «нерозгляд звернення голови Комісії щодо надання йому громадянства України», «неприйняття рішення, оформленого Указом, за результатом розгляду рекомендацій / звернення Комісії щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України» та «неприйняття рішення про прийняття до громадянства України у розумний строк, поданих на розгляд Комісією з проектом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 », тотожність предмета позову збережена, адже фактично позивач у межах цієї справи просить суд повторно переглянути питання щодо нерозгляду Президентом України та, як наслідок, неприйняття рішення у формі указу за результатами розгляду звернення голови Комісії щодо надання йому громадянства, яке вже було вирішено судом у справі № 990/106/22. Не зазначає позивач і жодних нових обставин як підставу цього позову. Зміна формулювання позовних вимог та доповнення позову новим нормативним обґрунтуванням, зокрема положеннями Закону № 393/96-ВР, не змінює підстав позову, що вже розглянутий судом у наведеній вище справі, а є намаганням переглянути судові рішення, які набрали законної сили. Виходячи з наведених міркувань вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду з огляду на те, що на час розгляду справи судом першої інстанції було таке, що набрало законної сили, рішення суду між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, мала скасувати рішення Касаційного адміністративного суду від 18.06.2024 та на підставі пункту 4 частини першої статті 238 КАС закрити провадження у справі № 990/39/23. Щодо розмежування Великою Палатою Верховного Суду оскарженої ОСОБА_1 бездіяльності Президента України з прийняття рішення за пропозицією Комісії стосовно позивача (з 20.05.2021 до 18.07.2022 у справі № 990/106/22 та з 19.07.2022 до 06.03.2023 у цій справі) як різних підстав позову, то вважаємо, що оцінка поведінки Президента України у питанні прийняття позивача до громадянства України як правомірної і такої, що ґрунтується на виключних конституційних повноваженнях Президента України, у рішенні суду у справі № 990/106/22, яке вступило в законну силу, виключає можливість правової переоцінки зазначеної поведінки, в тому числі й з підстав неприйняття Президентом України відповідного рішення у розумний строк. Виключні повноваження Президента України у питанні прийняття до громадянства України роблять неспроможними доводи, що Президент України має їх реалізувати у розумні строки. Відтак у Великої Палати Верховного Суду не було підстав для розмежування (як про це зазначено у постанові від 28.11.2024) оскарженої ОСОБА_1 триваючої бездіяльності Президента України щодо нерозгляду пропозиції Комісії стосовно прийняття позивача до громадянства України для обґрунтування різних підстав позову. Як зазначено вище, усі обставини, на які посилався позивач у цій справі в обґрунтування позовних вимог, були предметом дослідження у справі № 990/106/22. Судді: Є. А. Усенко Н. В. Шевцова