Окрема думка КАС ВС № 620/278/23

ОКРЕМА ДУМКА судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Наталії КОВАЛЕНКО 14 березня 2024 року м. Київ справа № 620/278/23 адміністративне провадження № К/990/21991/23

1. Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду здійснювався касаційний розгляд справи № 620/278/23 (адміністративне провадження № К/990/21991/23) за позовом керівника Чернігівської окружної прокуратури (далі також прокурор) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівської області (далі також Держекоінспекція, позивач) до Городнянської міської ради Чернігівської області (далі також Міськрада, відповідач) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року.

2. Звертаючись до суду з вищевказаним позовом, керівник Чернігівської окружної прокуратури просив: - визнати протиправною бездіяльність Городнянської міської ради Чернігівського району Чернігівської області, яка полягає у: невжитті заходів щодо розроблення та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів Павлово - Іванівське, Бутівка, Здрягівка, Слобода, Полісся, Володимирівка, День Добрий, Ільмівка, Ближнє, Карпівка, Мости, Світанок, Гніздище, Горошківка, Стовпівка, Дроздовиця, Будище, Диханівка, Конотоп, Кузничі, Зелене, Моложава, Залісся, Картовецьке, Лютіж, Минаївщина, Неволя, Перерост, Студенець, Черецьке, Мощенка, Гасичівка, Сутоки, Сеньківка, Берилівка, Пекурівка, Політрудня, Солонівка, Смичин, Дібрівне, Хотівля, Травневе, Хрипівка, Півнівщина, Старосілля, Автуничі, Андріївка, Перепис, Кусії, Ваганичі, Барабанівське, Вершини, Деревини, Лемешівка, Мальча, Рубіж, Хоробичі; не запровадженні системи роздільного збирання побутових відходів, обліку безхазяйних відходів; не внесенні змін до паспортів місць видалення відходів: № 218-220, № 223-225, № 227-229 від 02 жовтня 2016 року , № 230-238 від 09 жовтня 2006 року, № 242-246 від 12 жовтня 2006 року, № 247-250, № 253 від 13 жовтня 2006 року , № 254 від 16 жовтня 2006 року, № 256-264 від 17 жовтня 2006 року, № 265, 268-270, 273-276 від 18 жовтня 2006 року та не погодженні їх у встановленому законом порядку; - зобов`язати Городнянську міську раду Чернігівського району Чернігівської області: розробити та затвердити схеми санітарного очищення населених пунктів Павлово - Іванівське, Бутівка, Здрягівка, Слобода, Полісся, Володимирівка, День Добрий, Ільмівка, Ближнє, Карпівка, Мости, Світанок, Гніздище, Горошківка, Стовпівка, Дроздовиця, Будище, Диханівка, Конотоп, Кузничі, Зелене, Моложава, Залісся, Картовецьке, Лютіж, Минаївщина, Неволя, Перерост, Студенець, Черецьке, Мощенка, Гасичівка, Сутоки, Сеньківка, Берилівка, Пекурівка, Політрудня, Солонівка, Смичин, Дібрівне, Хотівля, Травневе, Хрипівка, Півнівщина, Старосілля, Автуничі, Андріївка, Перепис, Кусії, Ваганичі, Барабанівське, Вершини, Деревини, Лемешівка, Мальча, Рубіж, Хоробичі; запровадити схему роздільного збирання побутових відходів; внести зміни до паспортів місць видалення відходів № 218-220, № 223-225, № 227-229 від 02 жовтня 2016 року , № 230-238 від 09 жовтня 2006 року, № 242-246 від 12 жовтня 2006 року, № 247-250, № 253 від 13 жовтня 2006 року , № 254 від 16 жовтня 2006 року, № 256-264 від 17 жовтня 2006 року, № 265, 268-270, 273-276 від 18 жовтня 2006 року та погодити їх у встановленому законом порядку.

3. В обґрунтуванні позову наводились аргументи про те, що за результатами вивчення прокуратурою стану додержання законодавства у сфері поводження з відходами у населених пунктах, розташованих на території Городнянської міської ради Чернігівської області, а також за наслідками неодноразово проведених заходів державного екологічного контролю виявлено порушення відповідачем вимог статті 19 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статей 21, 28, 33, 34 Закону України «Про відходи» та статей 26, 30, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Порядку ведення реєстру місць видалення відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 серпня 1998 року № 1216, зокрема: не забезпечено внесення змін до паспортів місць видалення відходів; розроблення та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів; не запроваджено системи роздільного збирання твердих побутових відходів.

4. Позивач стверджував, що, незважаючи на неодноразові вимоги Держекоінспекції, вищевикладені вимоги законодавства Міськрадою не виконані, а відповідні порушення не усунуто, що на думку прокурора, свідчить про протиправну бездіяльність відповідача й неналежний захист ним інтересів держави у спірних правовідносинах, зумовлює правові підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом в порядку, встановленому Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».

5. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року, позовну заяву прокурора залишено без розгляду.

6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що прокурор пропустив встановлений абзацом другим частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України строк, не навів поважних причин пропуску цього строку, не вказав належних підстав для його поновлення.

7. При цьому в оскаржених судових рішеннях здійснюється посилання на правові висновки щодо порядку обрахунку строків звернення органів прокуратури в інтересах держави, сформовані у постанові Верховного Суду від 21 вересня 2022 у справі № 420/11012/21, зокрема, про те, що тримісячний строк звернення до суду має обраховуватися з моменту виявлення прокурором відповідних порушень інтересів держави.

8. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив їх скасувати, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.

9. Касаційна скарга обґрунтовувалась тим, що залишаючи без руху, а згодом і без розгляду, поданий ним позов, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми статей 122, 123 Кодексу адміністративного судочинства України, й всупереч вимог статті 242 цього ж Кодексу не врахували правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 16 грудня 2020 року у справі № 520/109/20 та від 18 серпня 2020 року у справі № 826/4891/18, від 22 квітня 2020 року у справі № 811/1664/18 та низці інших постанов, згідно з якими встановлення строку звернення до суду слугує забезпеченню дотримання принципу правової визначеності, але він не повинен застосовуватись як засіб легалізації судом неправомірної поведінки, не підлягає застосуванню стосовно заходів, які спрямовані на її припинення, у тому числі й у такій важливій сфері суспільних відносин як захист навколишнього природного середовища.

10. Прокурор наголошував, що предметом спору у цій справі охоплюється бездіяльність відповідної місцевої ради у сфері поводження з відходами та невжитті заходів по розробленню та затвердженню схем санітарного очищення населених пунктів територіальної громади, не запровадженні системи роздільного збирання побутових відходів, обліку безхазяйних відходів, не внесенні змін до паспортів місць видалення відходів та не погодженні їх у визначеному законом порядку.

11. У судах попередніх інстанцій прокурор наполягав на тому, що ці порушення вчиняються Міськрадою постійно і безперервно й що ця протиправна поведінка досі не припинена та продовжується.

12. Скаржник підкреслював, що наведені вище обставини вказують на наявність у спірних правовідносинах саме триваючого правопорушення з боку відповідача, яке може бути припинено виключно після виконання органом місцевого самоврядування вимог, у цьому випадку, природоохоронного законодавства.

13. При цьому, за доводами прокурора, наявність таких триваючих правопорушень підтверджується зібраними у справі доказами, зокрема матеріалами перевірок та оформленими за результатом їх проведення розпорядчими документами Держекоінспекції, фактом їх невиконання, про що цей контролюючий орган неодноразово повідомляв прокурора й що також було підтверджено під час вивчення останнім стану дотримання природоохоронного законодавства на території, на яку поширюються повноваження Міськради.

14. Отже, зважаючи на очевидний, на думку прокурора, факт тривалої бездіяльності Міськради у спірних відносинах щодо врегулювання питання стосовно поводження з відходами на території об`єднаної територіальної громади, яку не припинено, скаржник вважав, що суди попередніх інстанцій помилково залишили без розгляду подану ним позовну заяву з підстав пропуску строку звернення до суду й тим самим допустили порушення норм процесуального права.

15. Окрема увага зверталась скаржником на те, що обрана відповідачем позиція стосовно предмета спору, його пояснення і поведінка у судовому процесі та поза ним свідчать про його недобросовісне ставлення до своїх обов`язків у спірних правовідносинах й про відсутність у нього наміру усувати відповідні порушення у сфері правовідносин щодо поводження з відходами, охорони навколишнього природного середовища, які вже тривають багато років й порушують інтереси держави та невизначеного кола осіб - людей, які проживають на території, охопленою юрисдикцією Міськради.

16. Тому прокурор стверджував, що у цьому конкретному випадку застосування судами наслідків пропуску строку звернення до суду фактично слугують засобом легалізації такої триваючої неправомірної поведінки, однак це суперечить як закону, так і правозастосовчій практиці Верховного Суду.

17. Додатковим обґрунтуванням помилковості висновків судів попередніх інстанцій, викладених у оскаржених в касаційному порядку судових рішеннях, зазначалось те, що питання належного поводження з відходами на території України віднесено до першочергових заходів, спрямованих на забезпечення національної безпеки України як це визначено у Стратегії національної безпеки України, затвердженій рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 14 вересня 2020 року та введеній в дію Указом Президента України від 14 вересня 2020 року № 392/2020, згідно з якою реалізація визначених у цій Стратегії пріоритетів забезпечуватиметься, зокрема, за напрямом забезпечення екологічної безпеки, створення безпечних умов життєдіяльності людини (абзац дванадцятий пункту 6 розділу І Стратегії).

18. Підкреслювалось, що неефективна системи поводження з побутовими і промисловими відходами та нераціональне використанні природних ресурсів згідно з пунктом 28 розділу ІІ вищевказаної Стратегії визначено як поточну загрозу національній безпеці та національним інтересам України.

19. При цьому прокурором відзначалось, що необхідність негайного вирішення питання організації безпечного поводження з відходами та переробки вторинної сировини неодноразово висловлювалося у підзаконних нормативно-правових актах, зокрема: у розпорядженні Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2021 року № 1363-р «Про схвалення Стратегії екологічної безпеки та адаптації до змін клімату на період до 2030 року»; розпорядженні Кабінету Міністрів України від 21 квітня 2021 року № 443-р «Про затвердження Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на період до 2025 року»; розпорядженні Кабінету Міністрів України від 08 листопада 2017 року № 820-р «Про схвалення Національної стратегії управління відходами в Україні до 2030 року» тощо.

20. У світлі вищенаведених аргументів наводились покликання й на положення Стратегії екологічної безпеки № 1363-р, з яких вбачається, що відповідно до Індексу екологічної ефективності (Environmental Performance Index) Україна займає 60 місце. Найгірші показники в оцінці України становить, зокрема, санітарія та управління відходами.

21. Окрім цього вказувалось, що пунктом 11 плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 липня 2017 року № 489-р, з метою зменшення кількості населених пунктів (у кожній області чи районі), в яких відсутні затверджені схеми санітарної очистки або вони неналежно функціонують заплановано проведення протягом 2017 - 2018 років Мінприроди, обласними та Київською міською держадміністраціями, та органами місцевого самоврядування (за згодою) посилення відповідальності за відсутність затверджених схем санітарної очистки населених пунктів або за їх неналежне функціонування та за наявність стихійних сміттєзвалищ.

22. З цих підстав прокурор висловлював переконання у тому, що згідно із приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, охорона навколишнього природного середовища, у тому числі створення умов з безпечного поводженням з відходами, чим фактично створюються безпечні умови для життя людей, є обов`язковими для виконання вимогами закону та сьогодення, а функції забезпечення їх виконання покладено на державу.

23. Тож з огляду на вищевикладене скаржник вважав, що у спірних правовідносинах відповідачем допускається протиправна триваюча й досі бездіяльність, яка погіршує екологічну ситуацію та створює загрозу для життя і здоров`я людини, порушує інтереси відповідної громади та держави в цілому, загрожує національній безпеці, а тому наполягав, що звернення до суду з цим позовом слугує виключно меті захисту державного та суспільного інтересу, зокрема у сфері охорони навколишнього природного середовища та створення безпечних умов для проживання громадян у межах відповідної громади. Рішення ж судів попередніх інстанцій про залишення позову без розгляду, на думку прокурора, лише сприяють подальшій протиправній бездіяльності органу місцевого самоврядування та ухиленню від виконання покладених на нього законом обов`язків щодо створення умов для безпечного поводження з відходами та захисту навколишнього природного середовища, екології та довкілля загалом.

24. Розглянувши подану у цій справі касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури, Верховний Суд постановою від 14 березня 2024 року, прийнятою у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., залишив її без задоволення, а ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року у справі № 620/278/23 - без змін.

25. Здійснюючи касаційний розгляд цієї справи, Верховний Суд констатував, що у цьому спорі прокурор довів наявність підстав для представництва інтересів держави, визначив, у чому, на його думку, полягає порушення цих інтересів, обґрунтував необхідність їхнього захисту, а також зазначив орган, який, хоч і уповноважений державою здійснювати такий захист, але у спірних правовідносинах відповідні заходи не вжив, зокрема не звернувся до суду з позовом, який заявив прокурор, й право на звернення з яким належало Держекоінспекції за законом (правовий висновок Верховного Суд, викладений у постанові від 16.03.2023 у справі № 580/7046/21).

26. Під час розгляду цієї справи судом касаційної інстанції обґрунтовано враховано правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 06.07.2021 у справі № 922/3025/20, згідно з якою за державою закріплений обов`язок забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України у взаємозв`язку з впровадженим у законі принципом щодо обов`язковості додержання встановлених екологічних правил при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності, що дає підстави для висновку про наявність прямого державного інтересу у забезпеченні реалізації зазначених положень. З метою мінімізації ризиків та зменшення негативних наслідків від недотримання зазначених положень, державні органи повинні діяти у найкоротші строки, оскільки порушення вимог екологічної безпеки може призвести до некерованих незворотних наслідків.

27. Поряд із цим Верховний Суд у справі, яка розглядалась, акцентував увагу на висновках Верховного Суду щодо застосування норм права, наведених у постанові Верховного Суд від 12 вересня 2019 року № 826/3318/17, про те, що встановлення наявності або відсутності факту порушеного права здійснюється під час розгляду справи судом по суті лише у випадку своєчасного звернення до суду або у випадку пропуску строку з поважних причин.

28. Проаналізувавши норми процесуального права, які регламентують питання обчислення строків звернення до суду та застосування наслідків їх пропуску, Суд у справі яка розглядалась, підкреслював, що положеннями Кодексу адміністративного визначається єдиний підхід щодо строку звернення до суду суб`єкта владних повноважень, початку його перебігу та наслідків його пропуску у справах за його зверненням за вирішенням спору у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового надано такому суб`єкту законом (оскарження суб`єктом владних повноважень рішень, дій чи бездіяльності іншого суб`єкта владних повноважень).

29. У зв`язку з цим вважав, що чинне законодавство обмежує строк звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів й не містить жодних винятків для звернення до суду прокурора з позовом, який подано у справі, яка розглядалась, оскільки норми Кодексу адміністративного судочинства України не встановлюють і не передбачають іншого, спеціального строку для такого звернення, інших наслідків пропущення цього строку, а підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в з метою представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

30. Тобто, за позицією Верховного Суду, викладеною у постанові, яка прийнята за результатом розгляду цієї справи у касаційному порядку, позов прокурора, за загальним правилом, подається у той самий строк, що передбачено й у разі звернення до суду інших суб`єктів владних повноважень, а в разі його пропущення застосовуються ті ж самі наслідки.

31. Також сформовано висновок про те, що право на представництво в суді інтересів держави (які охоплюють у цій справі й суспільні інтереси) виникає у прокурора з того моменту, коли він дізнався або повинен був дізнатися про невжиття протягом розумного строку органом, уповноваженим на здійснення функцій державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, активних дій з метою захисту інтересів держави, адже інше призводить до можливості через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом.

32. Встановивши, що про наявність підстав для звернення до суду з цим позовом прокурор дізнався щонайменше 04 лютого 2022 року з листа Держекоінспекції, отриманого на його запит, та лише 15 вересня 2022 року повідомив Держекоінспекцію про підготовку ним позовної заяви до суду про визнання протиправною бездіяльності щодо поводження з відходами та зобов`язання вчинити певні дії і запросив необхідну інформацію, Верховний Суд дійшов висновку про пропуск прокурором тримісячного строку, встановленого нормами частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому погодився з висновком судів попередніх інстанцій про те, що поданий у цій справі позов належить залишити без розгляду, оскільки поважних причин заявником наведено не було і таких з матеріалів справи не вбачається.

33. Оцінюючи доводи прокурора про те, що за усталеним правозастосуванням Верховного Суду положення частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України не повинні використовуватися як засоби легалізації неправомірної поведінки і не повинні застосовуватися стосовно заходів, які спрямовані на її припинення, Суд у прийнятій ним постанові навів такі мотиви.

34. Перевірка судом питання строку звернення до суду та застосування наслідків його пропуску передує розгляду справи по суті, тобто перевірка доводів щодо обґрунтування позову стосовно вчинення відповідачем бездіяльності на предмет її протиправності як зовнішньої форми поведінки (діяння) цього органу, яка полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, що на підставі закону чи іншого нормативно-правового акта належать до компетенції суб`єкта владних повноважень не здійснюється судом на стадії застосування наслідків пропуску строку звернення до суду.

35. Тому, на переконання більшості від складу колегії суддів, яка визначена для розгляду цієї справи у Верховному Суді, суб`єкт владних повноважень та відповідно прокурор в інтересах якого він здійснює процесуальне представництво інтересів держави у зв`язку із вчиненням, на його думку, відповідачем триваючого правопорушення (багаторічної неправомірної бездіяльності у сферах поводження з відходами та захисту навколишнього природного середовища) не звільняється від обов`язку у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

36. З такими висновками щодо застосування норм права я не погоджуюсь, переконана, що вони не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та сформовані з порушенням норм процесуального права, у зв`язку з чим, в порядку частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України, вважаю за необхідне викласти окрему думку щодо постанови Верховного Суду від 14 березня 2024 року у справі № 620/278/23.

37. Насамперед, хочу звернути увагу на те, що підставами для відкриття касаційного провадження у цій справі слугували доводи прокурора стосовно неврахування судами попередніх інстанцій висновків щодо застосування норм права, викладеними у постановах Верховного Суду від 16 грудня 2020 року у справі № 520/109/20 та від 18 серпня 2020 року у справі № 826/4891/18, від 22 квітня 2020 року у справі № 811/1664/18 та низці інших постанов.

38. Зміст викладеної у вищезгаданих постановах Верховного Суду правової позиції полягає у тому, що положення частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України слугують меті забезпечення дотримання принципу правової визначеності, але не повинні використовуватися як засоби легалізації неправомірної поведінки і не повинні застосовуватися стосовно заходів, які спрямовані на її припинення.

39. Подібні висновки щодо застосування норм права викладені й у постанові Верховного Суду від 15 квітня 2020 року у справі № 127/16473/15-а, де колегія суддів також констатувала, що встановлений процесуальним законом строк звернення до адміністративного суду не повинен використовуватись як засіб легалізації триваючого правопорушення та не повинен бути однозначною підставою для відмови у застосуванні державою примусових заходів, спрямованих на його припинення.

40. У цій же справі Верховний Суд, приймаючи постанову за результатом її касаційного розгляду, зауважив, що зважаючи на доведений у ході судового розгляду факт вчинення відповідачами правопорушення, яке має характер триваючого і не припинено станом на час розгляду і вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, останні правомірно відхилили клопотання відповідачів про залишення позову без розгляду.

41. Встановивши факт вчинення відповідачем триваючого правопорушення, а також враховуючи, що на дату звернення позивача до суду як первинно (у жовтні 2017 року) так і під час звернення до суду з цим позовом (жовтень 2018 року) не припинили існувати підстави для звернення до суду, Верховний Суд у постанові від 10 квітня 2020 року у справі № 826/17061/18 констатував, що строк звернення до суду з позовом, встановлений частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції до 15 грудня 2017 року), при зверненні до суду з позовом вперше, та частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції після 15 грудня 2017 року) суб`єктом владних повноважень пропущено не було.

42. За схожих обставин Верховний Суд у постанові від 19 червня 2018 року у справі № 464/2638/17 визнав безпідставним твердження скаржника про порушення позивачем - суб`єктом владних повноважень встановлених законом строків звернення до суду, а у постанові від 27 квітня 2020 року у справі № 640/8057/19 констатував помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо порушення таким позивачем норм відповідних статей Кодексу адміністративного судочинства України в частині строку звернення до суду й погодився з доводами про те, що такий строк у випадку наявності триваючого правопорушення, не є пропущеним.

43. Такий підхід до застосування норм права, якими врегульовано питання строків звернення до адміністративного суду суб`єктів владних повноважень у випадку реагування на триваюче правопорушення, продемонстровано Верховним Судом й у постанові від 06 вересня 2021 року у справі № 560/2798/19.

44. Про те, що встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності, Верховний Суд нагадував й у постанові від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 й при цьому зазначав, що такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 30 жовтня 2018 року у справі № 493/1867/17, від 22 січня 2019 року у справі № 201/9987/17(2-а/201/304/2017), від 05 квітня 2019 року у справі № 809/248/18, від 22 листопада 2019 року у справі № 1140/3136/18, від 29 листопада 2019 року у справі № 608/957/16-а, від 30 січня 2020 року у справі № 554/5119/16-а, від 18 лютого 2020 року у справі № 1840/3344/18, від 29 жовтня 2020 року у справі № 816/197/18, від 11 листопада 2020 року у справі № 640/19903/19 та від 01 червня 2022 року у справі № 460/100/21.

45. У цих же постановах Верховним Судом надано визначення терміну «триваюче правопорушення», розкрито його суть та зміст, а саме - зазначено, що триваюче правопорушення це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану, за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

46. Усе вищевикладене підтверджує, що у разі, якщо позов подано як захід, спрямований на припинення неправомірної поведінки у вигляді триваючого правопорушення, то положення частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України не повинні використовуватися як засіб легалізації такої поведінки і у такому випадку застосуванню не підлягають.

47. На мою думку, суди попередніх інстанцій, обґрунтовуючи свій висновок про наявність підстав для залишення поданої прокурором позовної заяви, помилково покликались на сформовану в постанові Верховного Суду від 21 вересня 2022 року у справі № 420/11012/21 правову позицію щодо порядку обрахунку строків звернення до суду органів прокуратури в інтересах держави, оскільки у вказаній справі предмет спору охоплював адміністративний індивідуальний акт, тоді як у позові, поданому у справі, яка розглядалась, стверджувалось про необхідність захисту інтересів держави, порушених, на переконання прокурора, внаслідок вчинення відповідачем триваючого правопорушення - багаторічної неправомірної бездіяльності у сферах поводження з відходами та захисту навколишнього природного середовища.

48. Тож можливо погодитись з доводами касаційної скарги про те, що за таких обставин застосування норм статей 122, 123 Кодексу адміністративного судочинства України здійснюється по іншому, аніж у випадках, коли йде мова про реагування у судовому порядку на разове правопорушення, яке станом на момент подання відповідного позову суб`єктом владних повноважень вже вчинене і протиправна поведінка на цей час не триває, завершилась у момент закінчення вчинення того чи іншого порушення.

49. У такому випадку обчислення процесуального строку звернення до суду й застосування наслідків пропущення цього строку здійснюється судом за загальним правилом, як це мало місце у постанові Верховного Суду від 21 вересня 2022 року у справі № 420/11012/21, у якій прокурор обґрунтовував підстави позову посиланням на прийняття адміністративного акту (розпорядження) відповідною районною державною адміністрацією з порушенням вимог закону та інтересів держави у сфері захисту навколишнього природного середовища. Тобто у тій справі конкретні дії, внаслідок яких, на переконання позивача, відбулось порушення вимог закону, вчинялись упродовж чітко обмеженого періоду часу, який закінчився у момент прийняття певного рішення відповідачем, яке й охоплювалось предметом спору. На момент звернення до суду прокурора з позовом у справі № 420/11012/21 вчинення правопорушення вже було завершено, протиправна поведінка не тривала.

50. У цій справі обставини інші, оскільки у спірних правовідносинах має місце допущення відповідачем протиправної бездіяльності, яка станом на момент звернення до суду з цим позовом не припинена і фактично продовжується, порушення, у тому числі на неодноразові вимоги розпорядчих документів контролюючого органу, не усунуті й намір зробити це Міськрада не демонструє.

51. Це дає підстави для висновку про нерелевантний характер застосованих судами попередніх інстанцій висновків щодо застосування норм права, наведених у постанові Верховного Суду від 21 вересня 2022 року у справі № 420/11012/21, відносно обставин, встановлених у справі, яка розглядається, оскільки у цьому випадку, на відміну від вищевказаної справи, в обґрунтуванні підстав позову і доводів щодо порушення інтересів держави здійснювалось посилання на вчинення органом місцевого самоврядування (відповідною місцевою радою) триваючого правопорушення.

52. Звертаю увагу й на те, що як засвідчує зміст статей 123, 169 та 171 Кодексу адміністративного судочинства України вирішення питання строків звернення до суду можливе як до відкриття провадження у справі так і після, так само як і застосування судом наслідків пропуску строку звернення до адміністративного суду.

53. Тому в цій справі для судів першої та апеляційної інстанцій не існувало перешкод для того, щоб розпочати розгляд справи по суті спору, встановити відповідні обставини стосовно предмета спору і характеру охопленої ним бездіяльності, перевірити їх доказами.

54. Визначення характеру бездіяльності, яку оскаржив прокурор у цій справі, та її наслідків для суспільства і держави мало ключове значення для того, щоб з`ясувати можливість застосування або незастосування положень статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України до спірних правовідносин, однак суди попередніх інстанцій таких обставин не встановили і у оскаржених судових рішеннях доводам прокурора щодо триваючого характеру оспореної ним бездіяльності жодної оцінки не надали, фактично їх не врахували, не навели у своїх рішеннях відповідних мотивів з цього приводу.

55. За таких обставин і правового регулювання питання застосування наслідків пропуску строку звернення до адміністративного суду в разі оскарження триваючої бездіяльності суб`єкта владних повноважень, яка може становити загрозу суспільним, державним та національним інтересам й може їх порушувати, призводити до невідворотних, значних негативних наслідків, переконана, що висновок судів першої та апеляційної інстанції щодо наявності підстав для залишення поданого у цій справі позову без розгляду, з яким погодилась більшість від складу колегії суддів Верховного Суду, яка розглянула цю справу в касаційному порядку, є передчасним і зроблений з порушенням норм процесуального права.

56. Беручи до уваги усе вищевикладене, вважаю, що подану прокурором касаційну скаргу належало задовольнити, оскаржені судові рішення скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду. Суддя Наталія КОВАЛЕНКО