Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 140/8657/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 15 серпня 2023 рокуЛьвівСправа № 140/8657/22 пров. № А/857/7444/23 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі: судді-доповідача Іщук Л. П., суддів Обрізка І. М.,Шинкар Т.І., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу виконуючого обов`язки керівника Луцької окружної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 березня 2023 року (головуючий суддя Денисюк Р.С., м. Луцьк) у справі №140/8657/22 за позовом першого заступника керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Волинській області до Підгайцівської сільської ради Луцького району Волинської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, в с т а н о в и в : Перший заступник керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Волинській області звернувся в суд із адміністративним позовом до Підгайцівської сільської ради Луцького району Волинської області, в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині виконання вимог законодавства про відходи щодо розроблення та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів: сіл Борохів, Ботин, Верхівка, Веснянка, Вишнів, Воротнів, Гаразджа, Діброва, Звірів, Крупа, Липини, Лище, Новокотів, Олександрія, Пальче, Підгайці, Піддубці, Романів, Струмівка, Хорлупи та зобов`язання вчинити дії щодо розроблення та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів: сіл Борохів, Ботин, Верхівка, Веснянка, Вишнів, Воротнів, Гаразджа, Діброва, Звірів, Крупа, Липини, Лище, Новокотів, Олександрія, Пальче, Підгайці, Піддубці, Романів, Струмівка, Хорлупи. Обґрунтовує позов тим, що Підгайцівською сільською радою Луцького району Волинської області не розроблено, не погоджено та не затверджено схему санітарного очищення населених пунктів, що є порушенням вимог статті 21 Закону України «Про відходи». Вважає, що відповідачем як органом місцевого самоврядування допущено протиправну бездіяльність, що створює передумови для погіршення стану навколишнього природного середовища та порушує інтереси держави у сфері поводження з відходами. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 29 березня 2023 року в задоволенні позову відмовлено. Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, виконуючий обов`язки керівника Луцької окружної прокуратури оскаржив його в апеляційному порядку, вважає, що судом першої інстанції порушені норми матеріального права, а також не досліджено обставини, що мають значення для справи. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що Підгайцівською сільською радою тривалий час аж до моменту пред`явлення позову не вживались заходи щодо продовження та завершення робіт з розробки схеми санітарного очищення населених пунктів. Вказує, що судом першої інстанції не взято до уваги, що договір від 19.01.2023 №19 «Про надання послуг з виготовлення проектної документації» із ТОВ «Західкомунпроект» укладено після пред`явлення позову та відкриття провадження у справі. Звертає увагу, що непроведення ДЕІ повторної перевірки щодо виконання вимог припису та незастосування у зв`язку з цим штрафних санкцій до Підгайцівської сільської ради не звільняє її від виконання вимог припису. Просить скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити. Відповідач подав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому заперечив щодо її задоволення та просив залишити рішення суду першої інстанції без змін. Оскільки апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні), апеляційний суд відповідно до вимог пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України розглядає справу в порядку письмового провадження. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів прийшла до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав. Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що на підставі наказу від 29.12.2021 №453/22-21 «Про здійснення планових заходів (перевірок)» Державною екологічною інспекцією у Волинській області (далі - Інспекцією) проведено перевірку Підгайцівської сільської ради щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, за наслідками якої 21.01.2022 складено акт перевірки №2. У вказаному акті перевірки зазначено, що Підгайцівською сільською радою не розроблена, не погоджена та не затверджена схема санітарного очищення населених пунктів, відповідно до Порядку №57, що є порушенням пункту «б» частини 1 статті 21 Закону України «Про відходи». Інспекцією 21.01.2022 Підгайцівській сільській раді внесено припис №000109, яким зобов`язано усунути вказане порушення до 01.06.2022. На запит Луцької окружної прокуратури про перевірку виконання припису Державна екологічна інспекція листом від 04.11.2022 № 2-5/1801 повідомила про те, що в умовах воєнного стану призупинено проведення планових та позапланових заходів, тому відповідно перевірка виконання припису Інспекцією не проводилась. Інформації з приводу виконання припису від Підгайцівської сільської ради до них не надходило. Листом від 03.10.2022 №996/3.2/2-22 Підгайцівська сільська рада повідомила Луцьку окружну прокуратуру, що розроблена, погоджена та затверджена Схема санітарного очищення населених пунктів на даний час відсутня. Також повідомлено, що сільська рада зверталась із відповідною пропозицією про укладення договору на розробку проекту, але в укладення договору не відбулося. Звернуто увагу на ту обставину, що відповідно до постанови КМ України № 590 від 09.06.2021, якою затверджено Порядок виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану розрахунково-касове обслуговування розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів фонду місцевих бюджетів коштів на розробку відповідних Схем не передбачено. Вважаючи протиправною бездіяльність Підгайцівської сільської ради в частині виконання вимог законодавства про відходи щодо розроблення та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів, прокурор в інтересах держави в особі Інспекції звернувся з цим позовом до суду. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що незатвердження відповідачем схеми санітарного очищення населених пунктів Підгайцівської сільської ради, зважаючи на те, що ним вживаються відповідні активні дії щодо виконання вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про відходи» , не є протиправною бездіяльністю в частині виконання вимог законодавства про відходи. Колегія суддів з таким висновком суду першої інстанції погоджується, з огляду на наступне. За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов`язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров`я людини на території України визначає Закон України від 05.03.1998 № 187/98-ВР «Про відходи» (далі - Закон № 187/98-ВР). Відповідно до частин 1, 2 статті 9 Закону № 187/98-ВР встановлено, що суб`єктами права власності на відходи є громадяни України, іноземці, особи без громадянства, підприємства, установи та організації усіх форм власності, територіальні громади, Автономна Республіка Крим і держава. Територіальні громади є власниками відходів, що утворюються на об`єктах комунальної власності чи знаходяться на їх території і не мають власника або власник яких невідомий (безхазяйні відходи). Відповідно до статті 21 Закону № 187/98-ВР органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують, зокрема, розроблення та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів. Підпунктом 15 пункту «а» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження, зокрема, затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів; Аналогічна норма міститься у пункті 4 частини 2 статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів». Відповідно до п. 3 розділу 1 та п. 1 розділу 2 Порядку розроблення, погодження та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва за №57 та житлово-комунального господарства України 23.03.2017, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 14 квітня 2017 р. за №505/30373 (далі Порядок №57) розроблення, погодження та затвердження Схеми здійснюють виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації - для одного або кількох населених пунктів, що входять до складу відповідної ради; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні та районні державні адміністрації - для населених пунктів, які входять до складу двох і більше сільських, селищних та міських рад (далі - Розробник). Пунктами 2, 3 розділу II 2 Порядку № 57 визначено, що розроблення Схеми здійснюється самостійно Розробником за такими етапами: 1) прийняття рішення про розроблення Схеми; 2) складання завдання на розроблення Схеми згідно з ДБН Б.2.2-6:2013; 3) формування вихідних даних на розроблення Схеми згідно з ДБН Б.2.2-6:2013; 4) розроблення Схеми у складі текстових і графічних матеріалів згідно з ДБН Б.2.2-6:2013.3. У разі якщо Розробник виступає замовником розроблення Схеми (далі - Замовник), її розроблення здійснюється суб`єктом господарювання, який має досвід роботи у сфері поводження з відходами (далі - Виконавець), на підставі договору за такими етапами: 1) прийняття Замовником рішення про розроблення Схеми; 2) складання Замовником завдання на розроблення Схеми згідно з ДБН Б.2.2-6:2013; 3) формування Замовником вихідних даних на розроблення Схеми згідно з ДБН Б.2.2-6:2013; 4) визначення Виконавця на конкурсних засадах та укладання з ним договору; 5) розроблення Виконавцем Схеми у складі текстових і графічних матеріалів згідно з ДБН Б.2.2-6:2013. Аналіз наведених норм свідчить про те, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів. Етапи розроблення Схеми санітарного очищення населених пунктів передбачені Порядком №57. Колегія суддів зазначає, що визначальним у спірних правовідносинах є встановлення наявності або відсутності бездіяльності органу місцевого самоврядування. Зі змісту апеляційної скарги вбачається, що прокурор просить визнати протиправною бездіяльність Підгайцівської сільської ради щодо незабезпечення розроблення, погодження та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів Підгайцівської сільської ради та розцінює таке як триваюче правопорушення. Однак, на думку апеляційного суду протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень має місце у тому випадку, коли в межах повноважень суб`єкта владних повноважень існує обов`язок вчинити конкретні дії, але він не виконаний. Колегія суддів наголошує, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 07.07.2021 у справі № 9901/345/20 зазначила, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. В той же час, судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Підгайцівська сільська рада як орган місцевого самоврядування створена у 2020 році. Розпорядженням КМ України № 798-р від 12.06.2020, яким визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад вказано, що до Підгайцівської сільської ради входять населені пункти Борохів, Ботин, Верхівка, Веснянка, Вишнів, Воротнів, Гаразджа, Діброва, Звірів, Крупа, Липини, Лище, Новокотів, Олександрія, Пальче, Підгайці, Піддубці, Романів, Струмівка, Хорлупи. 08.04.2022 Підгайцівською сільською радою прийнято рішення №4 «Про розроблення схеми санітарного очищення населених пунктів Підгайцівської територіальної громади». Згідно пунктів 1, 2 даного рішення визначено розробити схему санітарного очищення населених пунктів Підгайцівської територіальної громади та доручити сільському голові укласти відповідний договір на розробку проекту. У 2022 році Підгайцівською сільською радою у період квітень-травень здійснювались заходи щодо можливості укладення відповідного договору із ТОВ «Второвина». 29.04.2022 Підгайцівська сільська рада адресувала лист ТОВ «Второвина» №446/3.2/2-22 з проханням надати комерційну пропозицію та проект договору на розроблення схеми санітарного очищення, однак з відповіді ТОВ «Второвина» від 06.05.2022 №57 вбачається, що послуги не можуть бути надані у зв`язку з тим, що спеціаліст, який відповідає за цю ділянку роботи виїхав за кордон України у зв`язку із збройною агресією російської федерації. 19.01.2023 Підгайцівською сільською радою укладено договір №19 «Про надання послуг з виготовлення проектної документації» із ТОВ «Західкомунпроект», відповідно до якого його предметом є надання послуг з виготовлення Схеми санітарної очистки населених пунктів Підгайцівської сільської ради (п. 1.1. даного Договору). Вартість робіт визначена у сумі 99975,00 грн відповідно до кошторису, який є додатком до цього Договору (п. 2.1 Договору). Також згідно листа ТОВ «Західкомунпроект» від 16.02.2023 №27, ним проводяться роботи з розроблення схеми санітарного очищення та станом на 10.02.2023 здійснено ряд робіт, визначених договором, перелік яких у ньому вказано. Таким чином, зазначене свідчить, що роботи, відповідно до предмету укладеного договору, тривають. Крім того, колегія суддів апеляційного суду враховує, що відповідно до паспортів бюджетної програми місцевого бюджету на 2022-2023 роки, передбачені кошти на виготовлення схеми очищення населених пунктів. Враховуючи наведені обставини, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що відповідачем в межах покладених на нього повноважень, вживаються дії щодо розробки, погодження та затвердження схеми очищення населених пунктів в межах територіальної громади, етапність вчинення дій по виготовленню схеми зі сторони відповідача відповідає процедурі, встановленій Порядком №57. Щодо доводів апелянта про те, що договір від 19.01.2023 №19 «Про надання послуг з виготовлення проектної документації» із ТОВ «Західкомунпроект» укладено після пред`явлення позову та відкриття провадження у справі, то апеляційний суд зазначає, що такі доводи не можуть вплинути на правильність рішення суду першої інстанції, адже заходи, які почав вживати відповідач до укладення цього договору, а саме: прийняття рішення №4 «Про розроблення схеми санітарного очищення населених пунктів Підгайцівської територіальної громади», а також здійснення відповідних дій щодо можливості укладення відповідного договору із ТОВ «Второвина» вказують на вчинення Підгайцівською сільською радою активних дій, що не може свідчити про протиправну бездіяльність. Стосовно доводів Луцької окружної прокуратури, що непроведення ДЕІ повторної перевірки щодо виконання вимог припису та незастосування у зв`язку з цим штрафних санкцій до Підгайцівської сільської ради не звільняє її від виконання вимог припису, то колегія суддів не приймає такі до уваги, адже зобов`язання органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб виконати вимоги припису не є предметом даного спору. За встановлених обставин, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Підгайцівською сільською радою не було допущено протиправної бездіяльності в частині виконання вимог законодавства про відходи щодо розроблення та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів Підгайцівської сільської ради. При обгрунтуванні цієї постанови суд апеляційної інстанції також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «РуїсТоріха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29). Враховуючи вищевикладене, беручи до уваги докази, наявні в матеріалах справи, колегія суддів прийшла до висновку, що доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи нових переконливих доказів, які б були безпідставно залишені без уваги судом першої інстанції. Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Щодо розподілу судових витрат, то такий відповідно до ст. 139 КАС України не здійснюється. Керуючись ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 325, ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд п о с т а н о в и в : Апеляційну скаргу виконуючого обов`язки керівника Луцької окружної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 березня 2023 року у справі № 140/8657/22 - без змін. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України. Головуючий суддя Л. П. Іщук судді І. М. Обрізко Т. І. Шинкар