Ухвала Велика Палата ВС № 240/19227/21

УХВАЛА 15 лютого 2024 року м. Київ Справа № 240/19227/21 Провадження № 11-18апп24 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідачки Усенко Є. А., суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В. перевірила наявність підстав для прийняття до розгляду адміністративної справи № 240/19227/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18.02.2022 (суддя Черняхович І. Е.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2022 (головуючий суддя Залімський І. Г., судді Мацький Є. М., Сушко О. О.), УСТАНОВИЛА:

1. ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - ГУ ПФУ, відповідач), у якому просила: - визнати протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо ненарахування та невиплати їй ( ОСОБА_1 ) з 07.01.2020 підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28.02.1991 № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII); - зобов`язати ГУ ПФУ здійснити з 07.01.2020 нарахування та виплату їй щомісячного підвищення до пенсії у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, встановленим законом про Державний бюджет України на відповідний рік. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що вона має статус потерпілої від Чорнобильської катастрофи 1-ї категорії, проживає в населеному пункті, який відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.07.1991 № 106, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, не працює, є пенсіонеркою та до 01.01.2015 отримувала щомісячне підвищення до пенсії, встановлене частиною другою статті 39 Закону № 796-XII. З 01.01.2015 виплата підвищення до пенсії була припинена на підставі Закону України від 28.12.2014 № 76-VІІ «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів» (цим Законом стаття 39 була виключена із Закону № 796-XII). Позивачка зазначає, що після ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018, яким відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII, відповідач повинен був відновити нарахування та виплату їй підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, в розмірі двох мінімальних заробітних плат. Однак відповідач відмовив їй у нарахуванні та виплаті підвищення до пенсії, пославшись, зокрема, на те, що відновлена Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 частина друга статті 39 Закону № 796-XII не надає права на нарахування та виплату підвищення до пенсії непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення.

2. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 18.02.2022 залишив без розгляду позовні вимоги ОСОБА_1 щодо виплати щомісячного підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону № 796-ХІІ, за період з 07.01.2020 по 13.01.2021 у зв`язку з пропуском позивачкою строку звернення до адміністративного суду, а рішенням від 18.02.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2022, задовольнив позов ОСОБА_1 : визнав протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо ненарахування та невиплати позивачці з 14.01.2021 підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII; зобов`язав ГУ ПФУ здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 з 14.01.2021 підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, встановленим законом про Державний бюджет України на відповідний рік. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що з ухваленням Конституційним Судом України Рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018 відновлено право позивачки на отримання підвищення до пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат як непрацюючої пенсіонерки, яка проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення), передбачене статтею 39 Закону № 796-ХІІ. ГУ ПФУ подало до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) касаційну скаргу на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18.02.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2022, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та відмовити в задоволенні позову. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми статті 39 Закону № 796-XII, у зв`язку із чим дійшли помилкових висновків про наявність у позивачки, як особи, що проживає на території радіоактивного забруднення, права на отримання підвищення до пенсії у розмірі, визначеному цією статтею. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 28.11.2022 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ ПФУ, а ухвалою від 17.01.2024 справу № 240/19227/21 передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). Згідно із частиною п`ятою статті 346 КАС суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики. Відповідно до частини першої статті 347 КАС питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу з викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС).

3. Обґрунтовуючи підставу для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, передбачену частиною п`ятою статті 346 КАС, Касаційний адміністративний суд виходив з того, що спірні в цій справі правовідносини містять виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики за цією категорією справ. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду зазначає, що у цій справі оскаржується бездіяльність ГУ ПФУ щодо ненарахування та невиплати підвищення до пенсії позивачці як непрацюючій пенсіонерці, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення), у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII (у редакції Закону № 230/96-ВР, чинній до 01.01.2015), право на яке, на думку позивачки, виникло у неї з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018. Суди першої та апеляційної інстанції з такими доводами позивачки погодилися, визнали її позовні вимоги обґрунтованими. Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII) про виключення із Закону № 796-XII статті

39. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду вказує, що статтею 39 Закону № 796-XII (у редакції Закону № 230/96-ВР, дія якої відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018), установлено розрахункову величину для обрахунку розміру соціальних виплат (доплати громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, підвищення пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, стипендій студентам, які там навчаються), а саме мінімальну заробітну плату. Водночас наразі поряд з нормою статті 39 Закону № 796-XII діють положення Закону України від 06.12.2016 № 1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 1774-VIII), пунктом 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» якого встановлено, що мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат, крім розрахунку щорічного обсягу фінансування статутної діяльності політичних партій. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року, починаючи з 01.01.2017. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду вважає, що виключною правовою проблемою (питанням) у цій справі є питання щодо розрахункової величини для визначення розміру підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, згідно із статтею 39 Закону № 796-XII, з огляду на те, що, починаючи з 01.01.2017 (дата набрання чинності Законом № 1774-VIII), запроваджено нову розрахункову величину для визначення розміру виплат шляхом заміни мінімальної заробітної плати на прожитковий мінімум для працездатних осіб, установлений на 01 січня календарного року. Велика Палата Верховного Суду вважає мотиви, наведені в ухвалі Касаційного адміністративного суду від 17.01.2024 про передачу справи на її розгляд, обґрунтованими виходячи з таких міркувань. Відповідно до частини першої статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, дія якої відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018) громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах: - у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати; - у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати; - у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата. Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати (частина друга цієї статті). Нормою частини першої статті 39 Закону № 796-XII чітко встановлено доплату тільки громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, тоді як частина друга цієї статті передбачає, що пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті, тобто виходячи із розміру мінімальної заробітної плати як розрахункової величини. Натомість, як уже було зазначено, пунктом 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VII установлено, що мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат, крім розрахунку щорічного обсягу фінансування статутної діяльності політичних партій. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року, починаючи з 01.01.2017. Норма пункту 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VII не розкриває, щодо яких саме виплат (крім посадових окладів та заробітної плати) не застосовується мінімальна заробітна плата як розрахункова величина, на відміну від норм пунктів 4, 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, які чітко визначають випадки, коли мінімальна заробітна плата як розрахункова величина не застосовується. Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання колізії між нормою пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VII та нормами інших законів, якими розрахункова величина для визначення розміру соціальних виплат встановлена на рівні мінімальної заробітної плати. Так, в постанові від 11.12.2019 у зразковій справі № 240/4946/18 Велика Палата при застосуванні статті 37 Закону № 796-ХІІ та пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VII зробила висновок, що розрахунковою величиною для визначення розміру щомісячної грошової допомоги, яка виплачується особам, що проживають на території радіоактивного забруднення, у зв`язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва та особистого підсобного господарства, є прожитковий мінімум для працездатних осіб, встановлений на 1 січня календарного року. Великою Палатою Верховного Суду також застосовано норму пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VII при визначенні розміру суддівської винагороди та щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці в постановах від 04.11.2020 у справі № 200/9195/19-а та від 13.05.2020 у справі № 0640/3835/18 відповідно. При цьому Велика Палата зазначила, що з прийняттям Закону № 1774-VII в Україні змінено підхід до застосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини не лише при визначенні посадових окладів, а й щодо розрахунку всіх виплат, де раніше застосовували як розрахункову величину мінімальну заробітну плату. Водночас, у постанові від 18.03.2020 у зразковій справі № 240/4937/18 Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про право непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення, отримувати підвищену пенсію відповідно до частини другої статті 39 Закону № 796-ХІІ в редакції, чинній до 1 січня 2015 року, яка (у застосуванні разом з частиною другої цієї статті) передбачала мінімальну заробітну плату як розрахункову величину для визначення підвищення до пенсії. Цей висновок Велика Палата зробила без окремого висновку щодо застосування норми пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VII у правовідносинах такого змісту. Як свідчать дані, отримані з Єдиного державного реєстру судових рішень, суди при вирішенні справ, в яких спір стосується права непрацюючого пенсіонера, що проживає на території радіоактивного забруднення, на отримання пенсії в підвищеному розмірі, як розрахункову величину для визначення розміру підвищення пенсії застосовують мінімальну заробітну плату (до прикладу, постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.07.2021 (справа № 240/1263/20), від 29.07.2021 (справа № 240/13158/20), від 02.11.2021 (справи № 240/9620/20, № 240/14721/20, № 240/11026/20), від 03.11.2021 (справа № 240/9083/20), від 04.11.2021 (справа № 240/7161/20), від 13.01.2022 (справа № 240/13388/20)), а також прожитковий мінімум для працездатних осіб на 1 січня календарного року (до прикладу, постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2023 (справа № 240/10223/22), від 01.03.2023 (справа № 240/7069/22), від 20.09.2023 (справа № 240/28127/22), від 21.09.2023 (справа № 240/15219/22), від 21.11.2023 (справа № 240/7774/23), від 10.11.2023 (справа № 240/10713/22), від 20.09.2023 (справа № 240/16542/22), від 24.01.2024 (справа № 240/14528/22), постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2023 (справа № 140/7162/21)). Ураховуючи те, що норма пункту 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VII не розкриває, на які саме інші виплати не застосовується мінімальна заробітна плата як розрахункова величина (крім тих, які зазначені в пунктах 4, 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VII), Велика Палата Верховного Суду доходить висновку, що наразі існує виключна правова проблема щодо того, чи може прирівнюватись підвищення (доплата) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, до інших виплат, на які не застосовується мінімальна заробітна плата як розрахункова величина, відповідно до пункту 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VII. За усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду, яка склалася при вирішенні питання щодо прийняття справи до розгляду Великої Палати з підстав, передбачених частиною п`ятою статті 346 КАС, наявність у справі виключної правової проблеми має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного критеріїв. Кількісний критерій ілюструє той факт, що правова проблема наявна не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності. Існування якісного критерію, зокрема, підтверджується: відсутністю сталої судової практики в питаннях, що визначаються як виключна правова проблема; невизначеністю на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідністю застосування аналогії закону чи права; необхідністю вирішення правової проблеми для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. Метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права. Відсутність чи неефективність процесуальних механізмів її вирішення зумовлює необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду. Як слідує зі змісту ухвали про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд урахував позицію Великої Палати Верховного Суду щодо ознак, які повинна мати справа для віднесення її до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідно для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Доводи ГУ ПФУ, викладені в касаційній скарзі, висновки судів першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних ГУ ПФУ судових рішеннях, мотиви та підстави, наведені колегією суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 17.01.2024, є достатніми, щоб визнати обґрунтованою передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстави, передбаченої частиною п`ятою статті 346 КАС.

4. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю. З огляду на відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін, Велика Палата Верховного Суду призначає розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами без виклику учасників справи. Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне поінформувати учасників справи про розгляд справи шляхом надіслання копій цієї ухвали. Керуючись статтями 345-347 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду УХВАЛИЛА: Прийняти до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справу № 240/19227/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії. Призначити справу до касаційного розгляду Великою Палатою Верховного Суду на 04 квітня 2024 року в порядку письмового провадження без виклику її учасників у приміщенні Верховного Суду за адресою: м. Київ, вул. Пилипа Орлика,

8. Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідачка Є. А. Усенко Судді: О. О. Банасько О. В. Кривенда О. Л. Булейко М. В. Мазур Ю. Л. Власов С. Ю. Мартєв М. І. Гриців К. М. Пільков Ж. М. Єленіна С. О. Погрібний І. В. Желєзний О. В. Ступак Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач В. В. Король В. Ю. Уркевич Н. В. Шевцова