Ухвала КАС ВС № 240/32706/21

УХВАЛА 05 вересня 2023 року м. Київ справа №240/32706/21 адміністративне провадження № К/990/1352/23 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Рибачука А.І., суддів: Бучик А.Ю., Коваленко Н.В., розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/32706/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - ГУ ПФУ) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сторчака В. Ю., суддів: Полотнянка Ю.П., Граб Л.С., ВСТАНОВИВ: І. РУХ СПРАВИ 1. 12.10.2022 ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому просила: визнати протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо нарахування та виплати їй із 12.04.2021 по 12.10.2021 підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28.12.1991 № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII); зобов`язати ГУ ПФУ здійснити їй із 12.04.2021 по 12.10.2021 нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік). В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказувала, що після прийняття Конституційним Судом України рішення від 17.07.2018 №6-р/2018 відповідач протиправно не нараховує та не виплачує їй як непрацюючій пенсіонерці, проживаючій в населеному пункті, який віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, доплату (підвищення) до пенсії відповідно до статті 39 Закону № 796-XII.

2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 29.06.2022 частково задовольнив позовні вимоги: визнав протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 з 12.04.2021 підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII; зобов`язав ГУ ПФУ здійснити з 12.04.2021 нарахування та виплату підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік); у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

3. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 22.11.2022 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким частково задовольнив позовні вимоги: визнав протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 з 12.04.2022 підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає у зоні гарантованого добровільного відселення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII; зобов`язав ГУ ПФУ провести нарахування та виплату ОСОБА_1 з 12.04.2022 підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, визначеного статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року; у задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовив. 4. 04.01.2023 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційної скаргою на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2022 у справі №240/32706/22 за вищевказаним позовом, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального пава, просить скасувати його постанову, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог, з підстави, визначеної пунктом 1 частини п`ятої статті 291 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

5. Верховний Суд ухвалою від 27.02.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною вище касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

6. У відзиві на касаційну скаргу позивача ГУ ПФУ просить частково задовольнити цю касаційну скаргу, скасувати рішення Житомирського оружного адміністративного суду від 29.06.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2022, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. У справі, яка розглядається суди встановили, що позивачка є непрацюючою пенсіонеркою, проживає в населеному пункті, який відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.07.1991 № 106, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, та перебуває на обліку у відповідача. З 01.01.2015 позивачці було припинено виплату підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, у зв`язку із змінами, внесеними Законом України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 №76-VIII (далі - Закон №76-VIII), на підставі яких, зокрема статтю 39 Закону №796-ХІІ було виключено. 17.07.2018 рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 вказані зміни було визнано неконституційними, у зв`язку з чим позивачка звернулась до відповідача із заявою, у якій просила повідомити її, чи відновлено виплату підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII. На своє звернення до відповідача щодо призначення та виплати доплати до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, позивачка отримала відмову ГУ ПФУ, висловлену в листі від 07.04.2022 № 5470-5732/Щ-02/8-0600/21, яка мотивована тим, що положення статті 39 Закону № 796-XII у редакції Закону України від 04.02.2016 №987-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» передбачають доплату громадянам, які працюють у зоні відчуження у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України. Оскільки такий Закон неконституційним не визнано, наведена правова норма не передбачає та не надає права на нарахування та виплату підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам. Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом. ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, врахувавши правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені за результатами розгляду зразкової справи, дійшов висновку, що згідно із рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 №6-р/2018 позивачка має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацююча пенсіонерка, яка проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як встановлено статтею 39 Закону №796-XII.

9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018 відновлено право позивачки на отримання підвищення до пенсії як непрацюючої пенсіонерки, яка проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону України № 796-ХІІ, розмір якого визначається із застосуванням, як розрахункової величини, прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 01 січня відповідного календарного року, а не мінімальної заробітної плати, оскільки остання після набрання чинності Законом України від 06.12.2016 № 1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 1774-VIII) не застосовується як розрахункова величина для визначення виплат. IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Касаційна скарга позивачки обґрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи не визнав її типовою справою та не врахував висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 18.03.2020 у зразковій справі №240/4937/18 щодо визначення розміру щомісячного підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають в зоні гарантованого добровільного відселення, який дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік). V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд заслухавши у попередньому судовому засіданні доповідь судді-доповідача дійшов висновку про необхідність передачі справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду, оскільки справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики з огляду на таке.

12. Законом України від 02.06.2016 № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) передбачено, що Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України покликаний забезпечувати сталість та єдність судової практики.

13. Завдання Великої Палати Верховного Суду установлені статтею 45 Закону № 1402-VІІІ, частиною другою якої передбачено, що Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом.

14. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду переглядає судові рішення в касаційному порядку саме з метою забезпечення однакового застосування судами норм права та виключно у визначених законом випадках.

15. Так, у справі, яка розглядається спір виник у зв`язку із бездіяльністю територіального органу Пенсійного фонду України щодо нарахування та виплати підвищення до пенсії позивачці як непрацюючій пенсіонерці, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення) у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, у редакції, чинній до 01.01.2015 після прийняття Конституційним Судом України рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018, яким, визнано неконституційними зміни, зокрема, до вказаної статті Закону № 796-XII.

16. Водночас, переглядаючи в апеляційному порядку рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21.01.2019, ухвалене у зразковій справі № 240/4937/18, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.03.2020 дійшла висновку про те, що відповідно до рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 та статті 39 Закону № 796-ХІІ із 17.07.2018 (з моменту визнання неконституційними змін до вказаної статті) позивач має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону № 796-ХІІ.

17. Разом з цим згідно із висновком Великої Палати Верховного Суду, висловленим нею в ухвалі від 10.08.2023 у справі № 240/14828/22 (провадження № 11-39-апп23) про повернення відповідній колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду цієї справи, положення статей 346, 347 КАС України не передбачають можливості передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду як суду апеляційної інстанції у зразковій справі, що обумовлено особливою правовою природою цього процесуального рішення.

18. Велика Палата Верховного Суду у вказаній вище ухвалі вказала на те, що інститут зразкової справи полягає у вирішенні Верховним Судом як судом першої інстанції за поданням місцевого суду однієї з типових адміністративних справ як зразкової з подальшим впливом остаточного рішення в цій зразковій справі на вирішення інших подібних справ судами нижчих інстанцій.

19. Також у наведеній вище ухвалі від 11.08.2023 у справі № 240/14828/22 (провадження № 11-39апп23) Велика Палата Верховного Суду зазначила, що рішення у зразковій справі з набранням законної сили є остаточним, за своєю юридичною сутністю, призначенням та спрямуванням воно має орієнтувальний характер, покликане забезпечувати однакове та правильне застосування норм матеріального права в типових правничих ситуаціях.

20. Водночас у цій же ухвалі Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що «позаяк рішення у зразковій справі за законом не може переглядатися в касаційному порядку, воно водночас не може однаковою мірою слугувати підставою для формулювання правового висновку в іншій (інших) прирівнюваній (зіставлюваних) справі (справах), яка (які) відповідно до закону переглядається за правилами касаційного провадження й у межах перегляду якої дозволяється відступ від правового висновку, який сформулював власне суд касаційної інстанції».

21. Колегія суддів враховує, що процесуальний кодекс та інші законодавчі акти не містять визначення поняття «прирівнювані (зіставлювані) справи».

22. При цьому, в Академічному тлумачному словнику поняття «прирівнювати» визначається, зокрема, як: визнавати що-небудь у якомусь відношенні рівним чому-небудь; вважати що-небудь схожим на щось інше; робити рівним з чим-небудь у якомусь відношенні.

23. Водночас, у пункті 21 частини першої статті 4 КАС України міститься визначення терміну «типові адміністративні справи», згідно із яким - це адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб`єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги.

24. У свою чергу, функцію забезпечення єдності судової практики Верховний Суд здійснює шляхом формування правових висновків (позицій) внаслідок казуального тлумачення норм права при розгляді конкретних справ, які в силу вимог частини п`ятої статті 242 КАС України враховуються судом при виборі і застосуванні норми права у спорах з подібними правовідносинами.

25. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними, схожими) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц; пункт 60 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23.06.2020 у справі № 696/1693/15-ц).

26. Наведені вище критерії визначення типовості адміністративної справи та подібності правовідносин у судових рішеннях, дають підстави вважати, що, формуючи правовий висновок щодо питання застосування норми (норм) права у правовідносинах, які виникли у справі, яка за ознаками прирівнювана (тобто визначена схожою, аналогічною, тотожною) до зразкової, суд касаційної інстанції не обмежений мотивами застосування норм права, якими було обумовлено прийняття Верховним Судом рішення у зразковій справі.

27. Водночас саме на Велику Палату Верховного Суду як відповідального суб`єкта покладено функцію забезпечення перегляду судових рішень у касаційному порядку у справах, які місять виключну правову проблему, спрямовану на забезпечення однакового застосування норм права.

28. У свою чергу, колегія суддів зазначає, що саме поняття «виключності» правової проблеми відсутнє в законодавстві, проте Велика Палата Верховного Суду, зокрема в ухвалі від 02.09.2021 у справі № 910/11820/20 сформувала сталу практику, відповідно до якої для віднесення справи до такої, що містить виключну правову проблему, і для її вирішення, що необхідно для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа, щонайменше, повинна мати декілька з таких ознак: 1) справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права; 2) встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист; 3) існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах; 4) існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема: - відсутність усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі, наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному; - невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права; - встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому; - наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.

29. Тобто справа може бути передана до Великої Палати Верховного Суду для визначення наявності у справі виключної правової проблеми та необхідності формування єдиної правозастосовчої практики за цією категорією справи, якщо саме у цій справі застосовувалися норми матеріального права, щодо яких необхідне формування єдиної правозастосовчої практики.

30. У свою чергу, юрисдикцію, повноваження адміністративних судів та порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.

31. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

32. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (пункт 1 частини другої статті 2 КАС України).

33. Загальні правила застосування судами джерел права наведені у статті 7 КАС України, частиною першою якої визначено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

34. Частиною четвертою статті 7 КАС України передбачено, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

35. Тобто процесуальне законодавство у сфері адміністративного судочинства за загальним правилом зобов`язує адміністративні суди застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії у разі суперечності закону чи іншого правового акта положенням Основного Закону із одночасним зверненням до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

36. У свою чергу, згідно із положеннями частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

37. Аналогічні за змістом положення щодо строку втрати чинності актом (його окремими положеннями) містяться у частині першій статті 91 Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України».

38. Так, у цій справі оскаржується бездіяльність територіального органу Пенсійного фонду України щодо нарахування та виплати підвищення до пенсії позивачці як непрацюючій пенсіонерці, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення) у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, у редакції, чинній до 01.01.2015, право на яку, на думку позивачки, з доводами якої погодились суди попередніх інстанцій, виникло у неї з моменту ухвалення Конституційним Судом України рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018

39. Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

40. Стаття 8 Конституції України закріплює визнання та дію принципу верховенства права і роз`яснює його зміст наступним чином: а) як найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; б) як пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.

41. При цьому, основним способом такого застосування є її судове тлумачення.

42. Таким чином, сучасне розуміння права передбачає визнання людини найвищою соціальною цінністю, а забезпечення прав і свобод людини і громадянина - головною метою державної влади, яка реалізує свою компетенцію тільки в межах Конституції та законів України як це визначено у статті 19 Конституції України.

43. Водночас, у ситуації, коли на час розгляду справи адміністративним судом положення закону вже визнано неконституційним уповноваженим на це конституційним органом, постає питання чи зобов`язаний, зокрема, адміністративний суд, врахувати беззаперечний факт дефектності відповідної норми права при виборі і застосуванні її до спірних правовідносин, виходячи із принципу верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

44. Так, рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VIII. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

45. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 17.07.2018 № 6-р/2018 указав, що положення статті 16 Основного Закону України зобов`язують державу нести відповідальність за впровадження системи заходів щодо розв`язання проблем, пов`язаних із забезпеченням захисту прав, інтересів, гарантій, наданих особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Конституційний Суд України зазначив, що необхідність забезпечення належного рівня соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, зумовлена обмеженнями, ризиками, втратами, яких зазнали вони та члени їх сімей. В ухваленому на виконання статті 16 Конституції України Законі № 796-ХІІ передбачено додаткові гарантії соціального захисту для вказаних осіб - комплекс заходів у вигляді пільг, компенсацій і гарантій. Фактично ці заходи є компенсацією особам, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, за втрачене здоров`я, моральні і фізичні страждання, обмеження в реалізації своїх здібностей та можливостей забезпечити собі гідний життєвий рівень, а також основним засобом реалізації державою конституційного обов`язку щодо забезпечення соціального захисту таких осіб. З огляду на це соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, має передбачати відшкодування шкоди, заподіяної їх життю, здоров`ю і майну внаслідок радіоактивного забруднення, та реалізовуватися шляхом надання їм відповідних пільг, компенсацій і гарантій. Вибір такого особливого порядку відшкодування шкоди обумовлений надзвичайними масштабами катастрофи та її наслідків. Рівень соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, має бути таким, щоб забезпечувати їм гідне життя, і не повинен залежати від майнового стану їх сімей. Обмеження чи скасування пільг для осіб, на яких поширюється дія Закону № 796-ХІІ, без відповідної рівноцінної їх заміни чи компенсації є порушенням зобов`язань держави щодо забезпечення соціального захисту цієї категорії осіб. У разі зміни правового регулювання набуті такими особами права на пільги, компенсації і гарантії повинні бути збережені із забезпеченням можливості їх реалізації або запроваджені рівноцінні чи більш сприятливі умови соціального захисту.

46. У зв`язку із чим Конституційний Суду України дійшов висновку, що обмеження чи скасування Законом №76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон № 76-VIII у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

47. Беззаперечно те, що перевірка приписів законів на предмет їх відповідності Конституції належить до функцій Конституційного Суду України.

48. За своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України неконституційні акти, за загальним правилом, лише втрачають чинність.

49. Разом з цим реалізація Основного Закону України є найважливішим завданням держави, спрямованим на впорядкування правового регулювання суспільних відносин, в якому і виражається основне соціальне значення Конституції України як такої.

50. Отже, закріплений принцип саме «прямої дії норм Конституції» є фундаментом доктрини прямої дії конституційних норм в українському конституційному та інших галузях права.

51. Водночас, суспільні відносини, з огляду на постійний розвиток та мінливість, потребують якісного вчасного правового регулювання, а у разі конфлікту (невідповідності) або прогалини в правовому регулюванні суд повинен дискваліфікувати законодавчі норми, які суперечать Конституції у конкретній справі та замість них застосувати конституційні приписи при вирішенні спору.

52. Практично це за своєю суттю є встановленням балансу між приватними і публічними інтересами під час розгляду справи. Забезпечення такого балансу, на переконання Великої Палати Верховного Суду, формує об`єктивну правову реальність, яка може змінюватися із розвитком права в України.

53. Таким чином, на думку колегії суддів застосування презумпції конституційності не обмежене юрисдикційною діяльністю Конституційного Суду України і поширюється на діяльність судів загальної юрисдикції, які при здійсненні правосуддя обов`язково мають оцінювати правові акти, що підлягають застосуванню, на відповідність Конституції України.

54. Тобто, суди і орган конституційного контролю по суті здійснюють споріднену функцію - забезпечення верховенства конституції, однак різними методами і на різних стадіях правозастосування.

55. Тому суд, вирішуючи справу, застосовуючи пряму (безпосередню) дію норм Конституції, не може не звернутися до такої офіційної інтерпретації, саме її співставити із нормою закону, який до того ж і втратив чинність на підставі рішення Конституційного Суду України.

56. Отже, суди, розглядаючи справу, мають витлумачити акти в такий спосіб, щоб узгодити їх з Конституцією України, а у разі протиріччя, яке не може бути у жодний спосіб узгоджене з Конституцією України, - відмовлятися від їхнього застосування, а також від судової практики, що на його основі сформована і застосовувати норми Конституції як норми прямої дії.

57. При цьому усунення колізій тлумачення норм права, втілених у правових позиціях Верховного Суду (який уповноважений застосовувати норми Основного Закону України як норм прямої дії, тобто здійснювати по суті проміжний конституційний контроль і фактично дискваліфікувати норми законів у конкретній справі) та юридичних позиціях Конституційного Суду України (який у своїй юрисдикційній діяльності звертається до тлумачення норм законів України під кутом встановлення конституційності їх змісту із дискваліфікацією норми закону загалом, і рішення якого є обов`язковими згідно із статтею 151-2 Конституції України) є основним завданням Верховного Суду як найвищого суду у системі судоустрою через динамічне тлумачення змісту конкретного припису закону субсидіарно із нормами найвищої юридичної сили - нормами Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) та практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

58. Визначальним у процесі застосування норм Конституції України судами при розгляді конкретних справ з приводу захисту основних прав і свобод осіб є якнайшвидше поновлення цих прав, що вимагає оптимальної правової процедури, яка враховує принцип процесуальної економії, оперативний розгляд справи та ефективність захисту, що ґрунтується на конституційних нормах.

59. Отже, суд, у тому числі на стадії перегляду рішень в порядку касаційного провадження, перевіряючи оспорюване рішення суб`єкта владних повноважень на відповідність критеріям, визначеним у статті 2 КАС України, має обґрунтувати суперечність положень закону і відмовитися від його застосування, але не визнавати його конституційним і застосовувати, оскільки до повноважень Верховного Суду належить здійснення офіційного тлумачення норм законів, формування правових висновків щодо застосування норм Конституції та фактичної дискваліфікації конкретних норм законів, чи, навпаки фактичну конституціоналізацію застосованого законодавчого акта.

60. При цьому, такий висновок Верховного Суду є обов`язковим для сторін спору, а також виконує функцію єдності судової практики, тобто скерування правозастосовної діяльності судів нижчого рівня в єдине русло.

61. Таким чином, в контексті наведеного вище, у разі безсумнівного встановлення факту невідповідності положень закону нормам Конституції суд зобов`язаний обґрунтовано застосувати норми Конституції України, а не норми закону, оскільки пряме застосування Конституції у поєднанні з принципом її верховенства над іншими правовими актами неминуче передбачає правомочність судів відмовитись від застосування будь-якого правового акта, який вони визначають як неконституційний в цілому або в частині.

62. Тож, колегія суддів констатує, що з дня ухвалення рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 у справі, у якій визнано неконституційними положення законодавства, яким було скасовано або обмежено пільги, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи така неузгодженість її із Конституцією України є беззаперечною, оскільки це вже доконаний факт.

63. Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд неодноразово наголошував, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в установленому законом порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, тобто згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними (постанови від 12.03.2019 у справі № 913/204/18, від 10.03.2020 у справі № 160/1088/19).

64. Окрім цього, відповідно до частини першої статті 129 Конституції суди зобов`язані вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, серед іншого, означає врахування тлумачення Конвенції з прав людини, яке надається Європейським судом з прав людини як мінімальний стандарт демократичного суспільства. Принцип законності, що є складовою верховенства права у розумінні Європейського суду з прав людини, має бути заснованим на визнанні й прийнятті прав і свобод людини як найвищої цінності, тобто за своїм змістом мати характер правозаконності.

65. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

66. З урахуванням наведеного, а також, враховуючи європейське сприйняття права, коли законність не завжди домінує над справедливістю, на думку колегії суддів наявні неординарні обставини, коли внаслідок допущених державою Україна помилки в законі, який має прийматись на основі Конституції України і повинен відповідати їй, поширення на правовідносини, які виникли і не закінчилися до ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, неправової (неконституційної) норми, ставить під сумнів дотримання принципу верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями, а відтак й права на соціальний захист.

67. Таким чином, повертаючись до спірних правовідносин, які виникли у цій справі та враховуючи також те, що вказані зміни до статті 39 Закону № 796-ХІІ суперечать Конституції України, на думку колегії суддів судовий захист не може бути побудовано на неправовому законі, який визнано неконституційним, а відтак наявна виключна правова проблема, яка полягає у можливості застосування судами до спірних правовідносин дефектних норм права, оскільки, вирішуючи спори щодо нарахування та виплати підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, визнають наявність такого права на доплату лише з 17.07.2018 - дати ухвалення Конституційним Судом України відповідного рішення, а не за весь період існування такого права, з урахуванням висновків про час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними та в рамках якого вони можуть бути захищені судом.

68. До того ж, для забезпечення єдності судової практики, що, у свою чергу, гарантує стабільність правового регулювання, об`єктивність та прогнозованість правосуддя, у рамках касаційного перегляду Великою Палатою Верховного Суду цієї справи, колегія суддів вбачає необхідність формування правового висновку у правовідносинах щодо питання застосування розрахункової величини для визначення розміру підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення згідно із статтею 39 Закону № 796-XII, починаючи з 01.01.2017 - дати набрання чинності Законом № 1774-VІІІ, яким було запроваджено нову розрахункову величину для визначення розмірів тих чи інших виплат шляхом заміни мінімальної заробітної плати на прожитковий мінімум для працездатних осіб, установлений на 01 січня календарного року, з огляду на те, що в межах апеляційного перегляду зразкової справи №240/4937/18 Велика Палата Верховного Суду №240/4937/18 дійшла висновку про те, що позивач має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, що входить у пряму суперечність із положеннями пункту 3 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону №1774-VІІІ, за правилами якого, після набрання чинності цим Законом мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат.

69. Тож, з огляду на те, що поняття «виключність» презюмує наявність певних ознак, зокрема, відсутність усталеної судової практики, наявності складної колізії у нормативному регулюванні спірних правовідносин та з урахуванням існування кількісного критерію, на думку колегії суддів окреслена вище правова проблема носить характер виключної, зумовлює необхідність забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики саме Великою Палатою Верховного Суду відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України.

70. Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

71. На підставі викладеного, колегія суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді дійшла висновку про наявність підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Керуючись статтями 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

УХВАЛИВ: Справу № 240/32706/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії, - передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. ........................... ........................... ........................... А.І. Рибачук А.Ю. Бучик Н.В. Коваленко , Судді Верховного Суду