Окрема думка Велика Палата ВС № 240/19227/21

ОКРЕМА ДУМКА судді Великої Палати Верховного Суду Гриціва М. І.у справі № 240/19227/21(провадження № 11-18апп24) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - ГУ ПФУ) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, касаційне провадження в якій відкрите за касаційною скаргою ГУ ПФУ на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2022 року

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до ГУ ПФУ, у якому просила визнати протиправною бездіяльність ГУ ПФУ з ненарахування із 07 січня 2020 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII), та невиплату їй ( ОСОБА_1 ) цього підвищення до пенсії; зобов`язати ГУ ПФУ здійснити із 07 січня 2020 року нарахування та виплату їй щомісячного підвищення до пенсії у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796?XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, установленим законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

2. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 18 лютого 2022 року залишив без розгляду позовні вимоги ОСОБА_1 про виплату щомісячного підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону № 796-ХІІ, за період із 07 січня 2020 року по 13 січня 2021 року у зв`язку з пропуском позивачкою строку звернення до адміністративного суду, а рішенням від 18 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2022 року, задовольнив ці позовні вимоги. Ці суди визнали протиправною бездіяльність ГУ ПФУ з ненарахування та невиплати позивачці із 14 січня 2021 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII; зобов`язали ГУ ПФУ нарахувати та виплатити ОСОБА_1 із 14 січня 2021 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, установленим законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

3. ГУ ПФУ подало до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) касаційну скаргу на рішення судів попередніх інстанцій, у якій з посиланням на неправильне застосування цими судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права просить скасувати зазначені судові рішення та відмовити в задоволенні позову.

4. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 28 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ ПФУ для того, щоб з`ясувати правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій правил статті 39 Закону № 796-XII; перевірити правильність застосування судами попередніх інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата), викладених у постанові від 18 березня 2020 року у справі № 240/4937/18; перевірити необхідність формування Верховним Судом правового висновку щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах. Касаційний адміністративний суд також зазначив, що перегляд оскаржуваних судових рішень у касаційному порядку у цій справі може мати значення для формування єдиної правозастосовної практики у подібних правовідносинах. Ухвалою від 17 січня 2024 року цей суд передав справу № 240/19227/21 на розгляд Великої Палати на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

5. Велика Палата ухвалою від 15 лютого 2024 року прийняла справу № 240/19227/21 до розгляду з підстави, передбаченої частиною п`ятою статті 346 КАС України, та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи. За результатами розгляду касаційної скарги 04 квітня 2024 року Велика Палата задовольнила частково касаційну скаргу ГУ ПФУ: - рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2022 року скасувала в частині задоволення позову ОСОБА_1 про зобов`язання ГУ ПФУ здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 із 14 січня 2021 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, встановленим законом про Державний бюджет України на відповідний рік, ухвалила в цій частині нове рішення про часткове задоволення позовних вимог; - зобов`язала ГУ ПФУ здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 із 14 січня 2021 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, встановленим на 1 січня календарного року. У решті рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2022 року залишила без змін.

6. Не оспорюючи висновків Великої Палати щодо суті спору, однак повертаючись до підставовості прийняття до розгляду Касаційним адміністративним судом цієї справи, відповідно до частини третьої статті 34 КАС України вважаю за необхідне зазначити таке. За приписами пункту 8 частини другої статті 129 Конституції України однією з основних засад судочинства є забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення. Цей принцип конкретизований у правилах частини першої статті 13 і частини першої статті 328 КАС України, згідно з якими учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення. Аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що особи, які беруть участь у справі, у разі якщо не погоджуються з ухваленими судовими рішеннями після їхнього перегляду в апеляційному порядку, можуть реалізувати право на їхнє оскарження в касаційному порядку тільки у визначених законом випадках. Тому, вирішуючи питання про прийнятність касаційної скарги, Верховний Суд насамперед має з`ясувати, чи належить справа, в якій подається касаційна скарга, за своїми ознаками до тих справ, судові рішення в яких можуть оскаржуватися у касаційному порядку. Законодавець у КАС України встановив диференційований (розрізнений) підхід до визначення категорій справ, які належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, за критерієм їхньої складності, виокремивши з-поміж них справи незначної складності, для яких з огляду на їхні змістові ознаки встановлений особливий порядок судового розгляду, зокрема й щодо можливості касаційного оскарження судових рішень, ухвалених у таких справах. За приписами пункту 20 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою незначної складності (малозначна справа) вважається адміністративна справа, у якій характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників тощо не вимагають проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення її обставин. У частині шостій статті 12 КАС України закріплений перелік справ, які для мети КАС України слід вважати справами незначної складності. Зокрема, положення пункту 3 частини шостої статті 12 КАС України передбачають, що для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.

7. Спір у цій справі виник через дії компетентного органу щодо відмови нарахувати та виплатити ОСОБА_1 із 07 січня 2020 року підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII. І тому з огляду на те що предметом спору є дії суб`єкта владних повноважень щодо ненарахування та невиплати підвищення до пенсії, ця справа є справою незначної складності відповідно до вимог пункту 3 частини шостої статті 12 КАС України. Водночас за правилами пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо: а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики; б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково. Буквальне тлумачення правил зазначеної норми дає підстави для висновку про те, що процесуальний закон пов`язує можливість касаційного перегляду у справах незначної складності тільки з тими юридичними фактами, вичерпний перелік яких викладений у підпунктах «а», «б», «в» та «г» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України. Водночас обов`язок доведення наявності таких виняткових обставин покладається на особу, яка звертається до суду з касаційною скаргою. Означені критерії прийнятності касаційної скарги встановлені задля можливості забезпечення Верховним Судом ключової мети касаційного перегляду - виправлення судових помилок та усунення хиб (недоліків) судочинства, що призвели до порушення прав учасників справи. Тобто касаційний перегляд за своєю сутністю має екстраординарний характер і спрямований на забезпечення основоположних гарантій справедливого судового розгляду, які становлять зміст конституційного принципу верховенства права. У касаційній скарзі заявник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 39 Закону № 796-XII, у зв`язку із чим дійшли помилкових висновків про наявність у позивачки як особи, що проживає на території радіоактивного забруднення, права на отримання пенсії у розмірі, визначеному статтею 39 цього Закону. Управління також наголошує, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики, справа має виняткове значення для скаржника та становить значний суспільний інтерес, оскільки стосується виплати пенсії особам, які відносяться до категорії громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Натомість ці обставини та аргументи не є підставою для касаційного перегляду справи незначної складності. Скаржник не обґрунтував у касаційній скарзі того, чи стосується касаційна скарга питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики; чи був скаржник позбавлений можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, під час розгляду іншої справи; чи справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; чи суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково. Однак доводи касаційної скарги та правове значення цієї справи для формування єдиної правозастосовної практики свідчать, що ухвалені у цій справі судові рішення не впливають на кінцеве формування судової практики та не змінюють її. Не є переконливими посилання скаржника на існування обставин, визначених підпунктом «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України, оскільки такі посилання мають загальний характер та притаманні кожній аналогічній справі, тому не можуть бути прийняті як такі, що мають виняткове значення.

8. Скаржник указує, що суди помилково відносять зону посиленого радіоекологічного контролю до території радіоактивного забруднення (зокрема, до зони гарантованого добровільного відселення). На цій підставі, за твердженням ГУ ПФУ, існує необхідність формування Верховним Судом висновку щодо належного розмежування територій посиленого радіоекологічного контролю та територій радіоактивного забруднення (зокрема, зони гарантованого добровільного відселення). Окрім того, ГУ ПФУ покликається на те, що суди попередніх інстанцій ухвалили рішення з помилковим урахуванням правових висновків, викладених у постанові Великої Палати від 18 березня 2020 року за результатами розгляду зразкової справи № 240/4937/18, оскільки зазначена справа не відповідає ознакам типової, зокрема відсутні ознаки проживання позивачки на території радіоактивного забруднення. Населений пункт, у якому проживає ОСОБА_1 , не відноситься до території радіоактивного забруднення (до зони гарантованого добровільного відселення) відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 23 липня 1991 року № 106(далі - Перелік № 106).

9. З приводу наведеного треба зазначити таке. Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. Водночас з огляду на частину п`яту статті 291 КАС України рішення суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду типової справи може бути оскаржено в касаційному порядку виключно з таких підстав: 1) суд першої та (або) апеляційної інстанції при вирішенні типової справи не визнав її типовою справою та (або) не врахував правові висновки, викладені у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи; 2) справа, в якій судом першої та (або) апеляційної інстанції ухвалено рішення з урахуванням правових висновків, викладених у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, не відповідає ознакам типової справи. Велика Палата в постанові від 18 березня 2020 року сформувала висновок у зразковій справі № 240/4937/18 з питання нарахування та виплати із 17 липня 2018 року підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному частиною другою статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року. Цей висновок зводиться до того, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновлено право непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення, на отримання підвищення до пенсії на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ. Суди передніх інстанцій визнали цю справу типовою і вирішили спір згідно з висновками, викладеними у зразковій справі № 240/4937/18. Доводи скаржника щодо невідповідності цієї справи обставинам, визначеним у постанові Великої Палати від 18 березня 2020 року у справі № 240/4937/18, для розгляду типових справ не можна визнати прийнятними, оскільки населений пункт, у якому проживає ОСОБА_1 , відноситься до зони гарантованого добровільного відселення, яка своєю чергою відповідно до статті 2 Закону України від 27 лютого 1991 року № 791а-XII «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» є однією з категорій зон радіоактивно забруднених територій.

10. Отже, підстав, передбачених частиною п`ятою статті 291 КАС України, для касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду типової справи у цій справі нема. Згідно з вимогами пункту 1 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає касаційному оскарженню. Оскільки касаційна скарга подана на судові рішення, які за законом не оскаржуються в касаційному порядку, у відкритті провадження за цією скаргою слід було відмовити.

11. В аспекті мовленого гадаю, що Велика Палата не повинна була приймати до розгляду цю справу через брак підстав для передачі справи на її розгляд, а також через недоцільність розгляду справи Великою Палатою, зокрема через те, що не існувало виключної правової проблеми та був наявний висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладений (сформований) у раніше ухваленому рішенні Великої Палати. До того ж не мала переглядати судові рішення судів попередніх інстанцій по суті спору. Суддя Великої Палати Верховного Суду М. І. Гриців