Постанова 4857 № 460/49986/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Головуючий суддя у першій інстанції: Дудар О.М. 04 травня 2023 рокуЛьвівСправа № 460/49986/22 пров. № А/857/4428/23 Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого-судді: Бруновської Н.В. суддів: Хобор Р.Б., Шавеля Р.М. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Рівненської міської ради на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2023 року у справі № 460/49986/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Рівненської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,- В С Т А Н О В И В : 09.12.2022р. ОСОБА_1 звернулася з позовом до Рівненської міської ради, у якому просила суд: - визнати протиправною бездіяльність, яка полягає у відмові надати інформацію на запит про доступ до публічної інформації від 07.07.2022р. - зобов`язати надати публічну інформацію згідно з переліком питань в письмовому вигляді, шляхом надсилання на електронну адресу ІНФОРМАЦІЯ_1 : - прізвище, ім`я, по батькові людей, які у травні, червні 2022 року отримали службове житло чи їм погоджено в отриманні службового житла в Рівному; - надати скановані клопотання від офіційних установ до виконавчого комітету ради, про надання службових житлових приміщень їхнім працівникам, які були погоджені в травні, червні 2022 року; - надати скановані рішення виконавчого комітету ради про виділення службового житла працівникам цих установ за травень, червень 2022 року; - надати назви вулиць та номери будинків, які погоджені виконавчим комітетом на виділення як службове приміщення в травні, червні 2022 року. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 20.02.2023р. позов задоволено. Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт, Рівненської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Апелянт просить суд, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20.02.2023р. скасувати та прийняти нове рішення, яким у позові відмовити. Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав. Судом першої інстанції встановлено, що 07.07.2022р. журналістка агенції журналістських розслідувань "Четверта влада" Торбіч А.О надіслала до Рівненської міської ради запит на доступ до публічної інформації. Із змісту запиту видно, що позивач просила надати публічну інформацію, а саме: - прізвище, ім`я, по батькові людей, які у травні, червні 2022 року отримали службове житло чи їм погоджено в отриманні службового житла в Рівному; - надати скановані клопотання від офіційних установ до виконавчого комітету ради, про надання службових житлових приміщень їхнім працівникам, які були погоджені в травні, червні 2022 року; - надати скановані рішення виконавчого комітету ради про виділення службового житла працівникам цих установ за травень, червень 2022 року; - надати назви вулиць та номери будинків, які погоджені виконавчим комітетом на виділення як службове приміщення в травні, червні 2022 року. 12.08.2022.р листом №05-1587 Рівненська міська рада повідомила ОСОБА_1 про те, що на період дії правового режиму воєнного стану може бути обмежено передбачене ст.34 Конституції України право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію. Через військову агресію російської федерації проти України розголошення публічної інформації щодо отримувачів службового житла (П.І.П.), назви органу, де працюють, а також назви вулиці, де знаходиться службова квартира, може становити шкоду, яка полягає у ймовірній небезпеці, загрозі життю та здоров`ю працівників органів державної та місцевого самоврядування, правоохоронних органів, їхніх рідних і близьких, зазначеному майну. Крім того, відповідач роз`яснив запитувачу, що відповідь на запитувану інформацію може бути надана після припинення (скасування) правового режиму воєнного стану в Україні з дотриманням положень Закону України "Про доступ до публічної інформації". ч.2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес визначено Закон України «Про доступ до публічної інформації». В ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. ст.3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації. Згідно п.6 ч.1 ст.14 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію. ст.19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Відповідно до ст.34 Конституції України кожному гарантовано право на отримання, зберігання та поширення інформації. Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. ч.1 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Із змісту ч.1, ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» видно, що інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що відповідно до вимог ч.2 ст.і 6 цього Закону до службової може належати така інформація: 1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень; 2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці. Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф "для службового користування". Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону. Згідно ч.6-ч.8 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України "Про запобігання корупції", крім випадків, визначених зазначеним Законом. Не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага керівника, заступника керівника юридичної особи публічного права, керівника, заступника керівника, члена наглядової ради державного чи комунального підприємства або державної чи комунальної організації, що має на меті одержання прибутку, особи, яка постійно або тимчасово обіймає посаду члена виконавчого органу чи входить до складу наглядової ради господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток, паїв) прямо чи опосередковано належать державі та/або територіальній громаді. ч.ч. 2, 3 ст.6 Закону України «Про захист персональних даних» передбачено, що не є конфіденційною інформацією персональні дані, що стосуються здійснення особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень. Персональні дані, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, оформленій за формою, визначеною відповідно до Закону України "Про запобігання корупції", не належать до інформації з обмеженим доступом, крім відомостей, визначених Законом України "Про запобігання корупції". Не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про отримання у будь-якій формі фізичною особою бюджетних коштів, державного чи комунального майна, структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага керівника, заступника керівника юридичної особи публічного права, керівника, заступника керівника, члена наглядової ради державного чи комунального підприємства або державної чи комунальної організації, що має на меті одержання прибутку, особи, яка постійно або тимчасово обіймає посаду члена виконавчого органу чи входить до складу наглядової ради господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток, паїв) прямо чи опосередковано належать державі та/або територіальній громаді, крім випадків, передбачених статтею 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Колегія суддів зазначає, що Рівненська міська рада відмовляючи у наданні запитуваної інформації покликається на запровадження в Україні воєнного стану внаслідок військової агресії російської федерації, оскільки розголошення такої інформації може становити шкоду, яка полягає у ймовірній небезпеці, загрозі життю та здоров`ю працівників органів державної та місцевого самоврядування, правоохоронних органів, їхніх рідних і близьких, зазначеному майну. ст.1 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" від 12.05.2015 №389-VIII (далі - Закон №389-VIII), передбачено, що воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. ч.1 ст.7 Закону "Про правовий режим воєнного стану", визначено, що воєнний стан на всій території України або в окремих її місцевостях припиняється після закінчення строку, на який його було введено. Указом Президента України "Про введення воєнного стану" від 24.02.2022р. №64/2022 (далі - Указ №64/2022), у зв`язку з військовою агресією Російської федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до п.20 ч.1 ст.106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" постановлено: ввести в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб. Указом Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в України" від 14.03.2022 №133/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 26 березня 2022 року строком на 30 діб. Указом Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" від 18.04.2022 №259/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 25 квітня 2022 року строком на 30 діб. Указом Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" від 17.05.2022 №341/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 25 травня 2022 року строком на 90 діб. Указом Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" від 12.08.2022 №573/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 23 серпня 2022 року строком на 90 діб. Указом Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" від 07.11.2022 №757/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 21 листопада 2022 року строком на 90 діб. Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. ст.64 Конституції України, визначено, що в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені ст.ст. 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції. Згідно п.3 Указу №64/2022, у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Отже, з виданням Президентом України Указу №64/2022 може обмежуватися передбачене ст.34 Конституції України право людини і громадянина на отримання, зберігання та поширення інформації, проте, як зазначено в цій нормі, таке обмеження може бути застосовано лише законом - нормативно-правовим актом, що приймається Верховною Радою України. Однак, колегія суддів звертає увагу апелянта на те, що жодного закону щодо обмеження прав на отримання, зберігання та поширення інформації у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану Верховною Радою прийнято не було. Як з`ясовано апеляційним судом та не заперечується сторонами, запитувана позивачем інформація стосується працівників прокуратури, тобто осіб, які займають посади, пов`язану із здійсненням функцій держави та отримують заробітну плату з Державного бюджету України, а також державне чи комунальне майно. У Рішенні Конституційного Суду України від 20.01.2012р. № 2-рп/2012 у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень ч.1, ч.2 ст.32, ч.2, ч.3 ст.34 Конституції України зазначено, що перебування особи на посаді, пов`язаній зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, передбачає не тільки гарантії захисту прав цієї особи, а й додаткові правові обтяження. Публічний характер як самих органів - суб`єктів владних повноважень, так і їх посадових осіб вимагає оприлюднення певної інформації для формування громадської думки про довіру до влади та підтримку її авторитету у суспільстві. Парламентська Асамблея Ради Європи у своїй Резолюції від 25.12.2008р. № 1165 (1998) вказала, що публічні особи повинні усвідомлювати, що особливий статус, який вони мають у суспільстві, автоматично збільшує рівень тиску на приватність їхнього життя (пункт 6). З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції вказує, що перебуваючи на службі в органах прокуратури певні особи покладаються певні обмеження і обов`язки, які є запорукою утвердження довіри до такого суб`єкта владних повноважень. Крім того, колегія суддів відмічає, що присвоєння певному документу грифу «для службового користування» та включення відповідного виду інформації до переліку відомостей, що становлять службову інформацію, саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію та наданні запитуваної у ньому інформації, оскільки така підстава не передбачена ч.1 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації». За наслідками офіційного з`ясування фактичних обставин справи апеляційним судом установлено, що запитувана позивачем у запиті від 07.02.2022р. інформація не обмежена в доступі, оскільки не містить у сукупності, визначених ст.34 Конституції України, ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», вимог. Така інформація жодним чином не впливає на захист інтересів національної безпеки та територіальної цілісності держави, з огляду на те, що стосуються працівників органу державної влади. Разом з тим, у межах даних правовідносин не є спірним питання діяльності органів прокуратури та його працівників в умовах воєнного стану, що власне нівелює відповідні доводи суб`єкта владних повноважень. Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку, що запитувана позивачем інформація не є інформацією з обмеженим доступом. При цьому, колегія суддів відхиляє доводи апелянта про те, що шкода від оприлюднення запитуваної інформації в умовах воєнного стану переважає суспільний інтерес в її отриманні, який не зумовлений потребами національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини з огляду на таке. Відповідно до ч.2 ст.29 Закону «Про інформацію», предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов`язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо. Перелік видів інформації, що може бути предметом суспільного інтересу, не є вичерпним. У запиті на доступ до публічної інформації від 07.07.2022р. позивач стверджувала, що збирається інформація про забезпечення осіб службовим житлом з метою підготовки відповідного інформаційного матеріалу. Відповідно до пп.2) п.а) ч.1 ст.30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997р. №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить облік громадян, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов; розподіл та надання відповідно до законодавства житла, що належить до комунальної власності; вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності (власні (самоврядні) повноваження). За приписами пп.пп.5), 6) п.б) ст.30 Закону №280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням, надання відповідно до закону громадянам, які потребують соціального захисту, безоплатного житла або за доступну для них плату (делеговані повноваження). Враховуючи наведені повноваження відповідача та оцінюючи гостроту житлової проблеми в Україні в цілому та в Рівненській територіальній громаді зокрема, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що запитувана позивачем публічна інформація є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, а її поширення сприятиме розумінню членами територіальної громади умов та причин, які були основою для прийняття Рівненською міською радою рішень про надання службового житла. Колегія суддів звертає увагу апелянта і на те, що Рівненська міська рада не надала переконливих доказів суду, що шкода від оприлюднення запитуваної інформації в умовах воєнного стану переважатиме суспільний інтерес в її отриманні. Апелянт стверджує, що оприлюднення наданої позивачу інформації може бути використано протиправно в умовах війни, тобто вказує на ймовірність заподіяння шкоди, проте належних та достовірних доказів невідворотності настання шкоди не надає, що в свою чергу не може бути підставою для відмови у отриманні такої інформації. За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позову, оскільки суб`єкт владних повноважень в особі Рівненської міської ради діяв не у спосіб визначений законами та Конституцією України. Інші доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією. Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29). Також, п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, визначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. ст.316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Із врахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було, тому, відсутні підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції. Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд- П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Рівненської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2023 року у справі № 460/49986/22 - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Головуючий суддя Н. В. Бруновська судді Р. Б. Хобор Р. М. Шавель Повне судове рішення складено 04.05.2023р