Окрема думка КАС ВС № 990/171/22

ОКРЕМА ДУМКА 18 квітня 2023 року судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Андрія Жука у справі №990/171/22 У грудні 2022 року Шапран В.С. звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, в якому просив: - визнати протиправною та скасувати постанову Верховної Ради України №2794-ІХ від 01.12.2022 в частині пункту 2, а саме: «Взяти до відома, що ОСОБА_1 звільнено з посади члена Ради Національного банку України з 7 липня 2021 року відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12 листопада 2019 року №270-ІХ». Рішенням від 27.03.2022 в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено в повному обсязі. Відмовляючи в задоволенні позову, суд в рішенні дійшов, зокрема, наступних висновків:

38. Отже, порядок звільнення членів Ради Національного банку України установлений Конституцією України, Законом України "Про Національний банк України" (чинним на час виникнення спірних правовідносин) та Регламентом Верховної Ради України. Іншого порядку звільнення вказаних осіб законодавство України не передбачає.

39. Аналіз норм чинного законодавства дає підстави дійти висновку, що, не зважаючи на підставу звільнення члена Ради НБУ, в тому числі наявність факту закінчення повноважень члена Ради НБУ, чинним законодавством на Верховну Раду України покладено обов`язок прийняти рішення про звільнення з посади шляхом відкритого голосування більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, про що має бути оформлена відповідна постанова Верховної Ради України.

40. Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає, що відповідачем повинна була бути дотримана процедура прийняття постанови про звільнення позивача з посади члена Ради НБУ, а саме профільний комітет Верховної Ради України зобов`язаний був підготувати подання та проект постанови про звільнення ОСОБА_1 з посади члена Ради НБУ, а Верховна Рада України, в свою чергу, шляхом відкритого голосування більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, на підставі поданих профільним комітетом Верховної Ради України документів, прийняти рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади члена Ради НБУ, яке оформити відповідною постановою.

41. В судовому засіданні установлено та матеріалами справи підтверджується, що Верховна Рада України не приймала постанову про звільнення ОСОБА_1 з посади члена Ради НБУ. Також з наданих відповідачем доказів не вбачається, що народні депутати Верховної Ради України відкрито голосували за звільнення позивача з посади члена Ради НБУ. Фактично єдиним документом, який засвідчує звільнення позивача, є постанова Верховної Ради України від 01.12.2022 №2794-ІХ, пунктом 2 якої визначено: «Взяти до відома, що ОСОБА_1 звільнено з посади члена Ради Національного банку України з 7 липня 2021 року відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12 листопада 2019 року №270-ІХ».

42. Верховний Суд вважає доводи відповідача щодо відсутності обов`язку прийняття окремої постанови Верховної Ради України про звільнення ОСОБА_1 з посади члена Ради НБУ, оскільки його повноваження, як члена Ради Національного банку України, припинилися у останній день строку, на який його було призначено, безпідставними, так як припинення повноважень є умовою для звільнення особи, яка є посадовою особою за статтею 10 Закону України «Про Національний банк України». Тобто припинення повноважень передує звільненню, у зв`язку з чим поняття «припинення повноважень» не є тотожним поняттю «звільнення».

43. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що відповідач порушив чітко визначений у законодавстві порядок звільнення члена Ради НБУ, який є самостійним та обов`язковим етапом припинення відносин з членом Ради НБУ та реалізується шляхом прийняття відповідної постанови за поданням профільного комітету Верховної Ради України, в якій мають бути зазначені підстави для звільнення.

44. При цьому, Верховний Суд вважає, що на спірні правовідносини та зроблені Судом вище висновки не впливає внесення змін до статті 10 Закону України «Про Національний банк України» протягом періоду з 07.07.2021 по 01.12.2022.

48. Також, Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань діяльності Національного банку України» № 1811-IX від 19.10.2021 статтю 10 Закону України «Про Національний банк України» доповнено частиною 12, відповідно до якої у разі закінчення строку повноважень члена Ради Національного банку його повноваження припиняються у останній день строку, на який його було призначено.

49. При цьому, норма, яка передбачає що Верховна Рада України звільняє призначених нею членів Ради Національного банку шляхом прийняття відповідної постанови за поданням профільного комітету Верховної Ради України, в якій мають бути зазначені підстави для звільнення, в новій редакції Закону також існує (частина 14 статті 10 Закону України «Про Національний банк України» в редакції Закону №1811-IX від 19.10.2021).

50. На момент прийняття Верховною Радою України постанови від 01.12.2022 №2794-ІХ, норма, яка передбачала що Верховна Рада України звільняє призначених нею членів Ради НБУ шляхом прийняття відповідної постанови за поданням профільного комітету Верховної Ради України, в якій мають бути зазначені підстави для звільнення, також існувала.

51. Тобто, норма, яка встановлює імперативний обов`язок Верховної Ради України прийняти рішення про звільнення з посади члена Ради НБУ шляхом відкритого голосування більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, про що має бути оформлена відповідна постанова Верховної Ради України, була чинною як на момент закінчення повноважень позивача (07.07.2021), так і на момент прийняття оскаржуваної постанови (01.12.2022) та змін не зазнавала.

52. Враховуючи вищевикладене, Верховний Суд вважає, що посилання відповідача на внесення змін до редакції статті 10 Закону України «Про Національний банк України», які, на думку відповідача, свідчать про відсутність обов`язку приймати Верховною Радою України постанови про звільнення члена Ради НБУ, є необґрунтованими та спростовуються вищевикладеними висновками Суду.

53. Також, Верховний Суд, вважає за необхідне зазначити, що аналіз рішень, які розміщені на офіційному веб-порталі Верховної Ради України, що стосуються кадрових питань, свідчить, що термін «взяти до відома, що…», такий як міститься в оскаржуваному пункті постанови Верховної Ради України від 01.12.2022 №2794-ІХ, не є характерним для рішень Верховної Ради України з кадрових питань та не застосовувався раніше в постановах Верховної Ради України про призначення/звільнення осіб.

54. Разом з тим, Верховний Суд, в контексті спірних правовідносин, вважає за доцільне також звернути увагу, що саме по собі порушення процедури прийняття акту не повинно породжувати правових наслідків для його правомірності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи з міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акту необхідно розуміти не як вимоги до самого акту, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на його прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акту, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків.

55. Разом з тим, не кожен дефект акту робить його неправомірним. Фундаментальне порушення - це порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення .

56. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акту, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його правомірність.

57. Отже, порушення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

58. Аналогічний висновок викладений в постанові Верховного Суду від 18.01.2023 у справі № 826/10888/18.

80. Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд вважає, що в цій справі належить з`ясувати, чи перебував позивач у трудових правовідносинах з НБУ, як член Ради НБУ, у період з 08.07.2021 до 01.12.2022 та чи фактично змінився статус позивача у зв`язку з прийняттям оскаржуваної постанови Верховної Ради України.

86. Всебічна, повна, об`єктивна оцінка витребуваних Судом доказів у їх сукупності, дає підстави дійти висновку про те, що такими не підтверджується факт продовження виконання позивачем функцій члена Ради Національного банку України після 07.07.2021 (з дати закінчення в останнього строку призначення відповідно до постанови Верховної Ради України від 12.11.2019 №270-ІХ).

105. Таким чином, Верховний Суд, за наслідком здійснення дослідження сукупності наявних в матеріалах справи доказів, дійшов висновку, що такими доказами не підтверджується факт продовження за рішенням Верховної Ради України виконання позивачем функцій члена Ради Національного банку України після 07.07.2021 (з дати закінчення строку призначення позивача відповідно до постанови Верховної Ради України від 12.11.2019 №270-ІХ), а тому можна стверджувати, що фактично ОСОБА_1 припинив трудові правовідносини з НБУ, як член Ради НБУ, з 08.07.2021.

106. Відтак, немає підстав вважати, що у зв`язку з прийняттям оскаржуваного пункту 2 постанови Верховної Ради України від 01.12.2022 у позивача змінився статус, який виник 07.07.2021 відповідно до постанови Верховної Ради України від 12.11.2019 №270-ІХ.

107. Отже, на переконання Верховного Суду, зміст пункту другого оскаржуваної постанови не створює/встановлює для позивача будь-яких прав чи обов`язків, та, відповідно не порушує його права, свободи чи інтереси.

108. Враховуючи вищевикладене, а також те, що обов`язковою умовою для визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень є наявність факту порушення останнім прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів особи, яка звернулась за їх судовим захистом, Верховний Суд вважає, що вказане є підставою для прийняття рішення про відмову в задоволенні позову.

109. Верховний Суд також звертає увагу на те, що відповідно до пункту 19 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку України.

110. Тобто вказаною нормою передбачений особливий порядок призначення на посаду члена Ради НБУ, що є однією з конституційно-правових гарантій діяльності НБУ та конституційним повноваженням Верховної Ради України. В інший спосіб особа не може набути чи продовжити такі повноваження.

111. Оскільки Конституційний орган визначив повноваження позивача, як члена Ради НБУ, до 07.07.2021 (постанова Верховної Ради України від 12.11.2019 № 270-IX), то поза цим терміном такі повноваження відсутні, а тому неприйняття постанови про звільнення не свідчить про продовження строку, визначених Верховною Радою України повноважень позивача, як члена Ради НБУ, або про наявність у позивача порушеного права.

112. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що під час розгляду справи не підтвердились посилання позивача на наявність підстав для визнання протиправною та скасування постанови Верховної Ради України №2794-ІХ від 01.12.2022 в частині пункту 2, у зв`язку з чим позов задоволенню не підлягає. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України, вважаю за необхідне викласти свою окрему думку у цій справі. Вирішуючи цей публічно-правовий спір суду необхідно було надати відповідь на низку питань: - Чи зазнала змін процедура «припинення повноважень/звільнення з посади» члена Ради НБУ станом на 07.07.2021 (останній день повноважень ОСОБА_1 відповідно до постанови ВРУ №270-ІХ від 12.11.2019) та станом на 01.12.2022 (день прийняття спірної постанови ВРУ №2794-ІХ від 01.12.2022)? - Чи тотожними є поняття «припинення повноважень члена Ради НБУ» та «звільнення з посади члена Ради НБУ»? - Чи порушуються права та охоронювані законом інтереси позивача пунктом 2 спірної постанови ВРУ? Чи зазнала змін процедура «припинення повноважень/звільнення з посади» члена Ради НБУ станом на 07.07.2021 (останній день повноважень ОСОБА_1 відповідно до постанови ВРУ №270-ІХ від 12.11.2019) та станом на 01.12.2022 (день прийняття спірної постанови ВРУ №2794-ІХ від 01.12.2022)? У спірний період між 07.07.2021 та 01.12.2022 були внесені зміни до ст. 10 Закону України «Про національний банк України», а саме Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань діяльності Національного банку України» №1811-IX від 19.10.2021, що набрав чинності 10.11.2021. Так, станом на 07.07.2021 питання припинення повноважень та звільнення було врегульовано частинами 8, 11 статті 10 Закону України «Про національний банк України», відповідно до яких член Ради Національного банку звільняється з посади у зв`язку із закінченням строку його повноважень або у разі: 1) подання письмової заяви про припинення повноважень за власним бажанням із зазначенням аргументів такого рішення; 2) визнання його судом недієздатним; 3) невідповідності діяльності члена Ради Національного банку вимогам закону або втрати бездоганної ділової репутації; 4) відсутності без поважних причин на двох засіданнях Ради Національного банку поспіль; 5) невиконання обов`язків члена Ради Національного банку (в тому числі за станом здоров`я) більше чотирьох місяців поспіль; 6) встановлення факту надання недостовірної інформації для призначення на посаду члена Ради Національного банку; 7) виникнення обставин, що виключають можливість особи бути членом Ради Національного банку (відповідно до частин третьої та четвертої цієї статті). Верховна Рада України звільняє призначених нею членів Ради Національного банку шляхом прийняття відповідної постанови за поданням профільного комітету Верховної Ради України, в якій мають бути зазначені підстави для звільнення. Тобто, станом на день закінчення повноважень ОСОБА_1 як члена Ради Національного банку України (відповідно до постанови ВРУ №270-ІХ від 12.11.2019) законодавство визначало «закінчення строку його повноважень» як окрему підставу для звільнення члена Ради Національного Банку України. Після внесення змін Законом України №1811-IX від 19.10.2021 до статті 10 Закону України «Про Національний банк України» зазнали трансформації положення, які визначають припинення повноважень та звільнення членів Ради Національного банку України». Так, частиною 11 статті 10 Закону «Про національний банк України» (в редакції, що набрала чинності з 10.11.2021) передбачено, що член Ради Національного банку звільняється з посади у разі: 1) подання письмової заяви про припинення повноважень за власним бажанням із зазначенням аргументів такого рішення; 3) припинення громадянства України, встановлення факту наявності громадянства (підданства) іноземної держави чи набуття громадянства (підданства) іноземної держави, виїзду за межі України на постійне місце проживання; 4) відсутності без поважних причин на двох засіданнях Ради Національного банку поспіль; 5) невиконання обов`язків члена Ради Національного банку (в тому числі за станом здоров`я) більше чотирьох місяців поспіль; 6) встановлення факту надання недостовірної інформації для призначення на посаду члена Ради Національного банку; 7) виникнення обставин, що призвели до невідповідності особи будь-якій вимозі чи забороні, встановленій частиною четвертою або п`ятою цієї статті. Частину 12 статті 10 викладено в новій редакції: "У разі закінчення строку повноважень члена Ради Національного банку його повноваження припиняються у останній день строку, на який його було призначено. У разі смерті, визнання в установленому порядку безвісно відсутньою чи оголошення в установленому порядку померлою особи, яка є членом Ради Національного банку, повноваження такого члена Ради Національного банку вважаються припиненими з дня його смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть, або з дня набрання законної сили рішенням суду про визнання особи безвісно відсутньою чи про оголошення особи померлою." Отже, «закінчення строку повноважень» законодавцем було виключено з підстав для звільнення члена Ради Національного банку України та наближено до припинення повноважень в силу об`єктивних причин, як то смерті, визнання в установленому порядку безвісно відсутньою чи оголошення в установленому порядку померлою особи, яка є членом Ради Національного банку. Більше того визначено момент припинення таких повноважень - останній день строку, на який його було призначено. Таким чином, на мою думку, після 10.11.2021 закінчення строку повноважень члена Ради Національного банку України автоматично призводить до припинення його повноважень в останній день строку на який його було призначено, та не потребує звільнення такого члена Ради НБУ в порядку частини 14 статті 10 Закону України «Про національний банк України». Однак в цій справі строк повноважень позивача як члена Ради НБУ закінчився 07.07.2021, тобто до внесення змін у ст. 10 Закону України «Про Національний банк України», а отже правильними є висновки суду, щодо наявності імперативного обов`язку Верховної Ради України прийняти рішення про звільнення позивача з посади члена Ради НБУ шляхом відкритого голосування більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, про що має бути оформлена відповідна постанова Верховної Ради України. Чи тотожними є поняття «припинення повноважень члена Ради НБУ» та «звільнення з посади члена Ради НБУ»? Відповідаючи на це питання Суд в п. 42 Рішення від 27.03.2023 дійшов висновку, що «…припинення повноважень передує звільненню, у зв`язку з чим поняття «припинення повноважень» не є тотожним поняттю «звільнення».» Враховуючи наведене вище, погоджуюсь, що поняття «припинення повноважень» не є тотожним поняттю «звільнення», однак в силу змін до законодавства після 10.11.2021 такі поняття є не лише не тотожними, а і різними як за процедурою реалізації, так і за правовою природою, оскільки до внесення відповідних змін у статтю 10 Закону України «Про національний банк України» закінчення строку повноважень (припинення повноважень) були лише підставою для звільнення члена Ради НБУ, а після таких змін ці поняття повністю розмежовані у своєму правовому регулюванні. Чи порушуються права та охоронювані законом інтереси позивача пунктом 2 спірної постанови ВРУ? Відповідно до положень статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист Таким чином, висновується, що права, свободи та законні інтереси можуть бути захищено судом, якщо позивач вважає, що їх вже порушено; порушуються наразі; створюються перешкоди для їх реалізації. В цій справі, позивач наполягає, що п. 2 спірної постанови повертає його у стан правової невизначеності стосовно періоду з 08.07.2021 не тільки до 01.12.2022, а й на майбутнє, оскільки й надалі відсутній розпорядчий акт Верховної Ради України у вигляді мотивованої постанови про його звільнення з посади члена Ради НБУ. Така правова невизначеність, насамперед, полягає в застосуванні до позивача обмежень, які передбачені ч. 4 ст. 10 Закону України «Про Національний банк України» для членів Ради НБУ. ВИСНОВОК: За наведених міркувань, вважаю, що встановивши порушення, які були допущені відповідачем стосовно ОСОБА_1 щодо процедури припинення його повноважень та/або звільнення з посади члена Ради НБУ, тобто констатувавши втручання суб`єкта владних повноважень у права, свободи та охоронювані законом інтереси, суд повинен був констатувати, що пункт 2 спірної постанови Верховної Ради України від 01.12.2022 не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України та задовольнити позовні вимоги. ........................... А.В. Жук, Суддя Верховного Суду