Окрема думка Велика Палата ВС № 990/124/22

ОКРЕМА ДУМКА суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М.І., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 березня 2023 року у справі № 990/124/22 (провадження № 11-1заі23), ухваленої за результатами перегляду ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 грудня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії Короткий виклад історії справи 18 серпня 2022 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення Етичної ради від 23 червня 2022 року № 15 «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя» і зобов`язати відповідача переглянути це рішення. У позові ОСОБА_1 зазначила, що про зміст оскаржуваного рішення вона дізналася 25 червня 2022 року - після його розміщення на офіційному вебпорталі судової влади на окремій вкладці сторінки Етичної ради. Після цього ОСОБА_1 28 червня 2022 року звернулася до Етичної ради з письмовим проханням переглянути це рішення, де навела доводи щодо того, чому вважає його безпідставним, помилковим і таким, що суперечить нормам законодавства та Регламенту Етичної ради. Однак розгляду її звернення повноважним складом Етичної ради з ухваленням рішення шляхом голосування в ході засідання з веденням протоколу засідання та технічною фіксацією не відбулося. Натомість позивачка 4 серпня 2022 року отримала одноосібну відповідь з відмовою, підписану головою Етичної ради 27 липня 2022 року. У зв`язку з наведеним позивачка вважає, що, оскільки вона оскаржила рішення до самої Етичної ради, тобто скористалася можливістю досудового врегулювання спору, то з огляду на вимоги частини четвертої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) вона не пропустила встановлений цією нормою шестимісячний строк звернення до суду із цим позовом. Водночас позивачка на випадок незгоди суду з таким твердженням просила поновити встановлений частиною п`ятою статті 122 КАС місячний строк звернення до суду у її справі щодо прийняття на публічну службу, визнавши поважними причини його пропуску з огляду на описані вище обставини. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2022 року визнав неповажними причини пропуску ОСОБА_1 місячного строку звернення до суду, позовну заяву залишив без руху з установленням десятиденного строку з дати вручення копії цієї ухвали, протягом якого позивачка мала подати до суду заяву про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом, в якій вказати інші підстави для поновлення строку звернення та надати докази поважності причин його пропуску. Суд дійшов висновку, що позивачка, подаючи 18 серпня 2022 року позов про скасування рішення Етичної ради від 23 червня 2022 року, пропустила місячний строк, установлений частиною п`ятою статті 122 КАС. 6 та 8 вересня 2022 року ОСОБА_1 направила до суду заяви про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом, 1 грудня 2022 року - додаткові обґрунтування до них. Ухвалою від 14 грудня 2022 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду визнав неповажними причини пропуску ОСОБА_1 строку звернення до суду, позовну заяву повернув на підставі частини другої статті 123 КАС. Суд зауважив, що на виконання вимог ухвали від 31 серпня 2022 року позивачка подала заяву про поновлення строку звернення до суду, у якій, зокрема, зазначила ті самі підстави, яким вже надавалась оцінка в ухвалі про залишення позовної заяви без руху та які були визнані неповажними. Нових поважних причин пропуску процесуального строку, підстав для поновлення строку чи доказів поважності його пропуску позивачкою не зазначено. Не погодившись із ухвалою суду про повернення позову, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просила скасувати цю ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі. Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду Постановою Великої Палати Верховного Суду від 23 березня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 грудня 2022 року скасовано, справу направлено до цього ж суду для продовження розгляду. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, зокрема, про таке. Право на подання позову до адміністративного суду обмежене визначеною у процесуальному законі юрисдикцією адміністративних судів, недотримання правил цієї юрисдикції зумовлює чітко визначені юридичні наслідки. Порушення перед судом питання щодо передбачених статтею 123 КАС наслідків пропуску строку звернення до суду з позовом, який не підпадає під його юрисдикцію, однаково виключає можливість відкриття апеляційного провадження за таким позовом, навіть за умови наведення заявником поважних причин його пропуску. Отже, першочерговому вирішенню адміністративним судом після одержання позову підлягає саме питання, чи підлягає цей позов розгляду за правилами адміністративного судочинства, а відтак - чи є підстава для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, передбачена пунктом 1 частини першої статті 170КАС. У цій справі Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду повернув позов ОСОБА_1 на підставі статті 123 КАС у зв`язку з пропуском процесуального строку, не з`ясовуючи відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 КАС питання, чи підлягає цей позов розгляду в порядку адміністративного судочинства. При цьому суд указав на те, що першочергово вирішуються питання поважності пропуску строку звернення до суду та поновлення пропущеного процесуального строку, і лише у випадку його поновлення суд надає оцінку процесуальній дії, щодо вчинення якої пропущено процесуальний строк. Однак з огляду на наведене вище Велика Палата Верховного Суду вважає, що такийвисновок суду не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права. Оскаржувана ухвала постановлена внаслідок незастосування вимог пункту 4 частини першої статті 171 КАС, яким передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності. У справі, що розглядається, ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому оскаржує рішення Етичної ради про невідповідність її як кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) критеріям професійної етики та доброчесності та у зв`язку із цим просить суд його скасувати та зобов`язати відповідача переглянути його. За висновками більшості суддів Великої Палати Верховного Суду судом першої інстанції для розгляду питань щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів ВРП є Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Проте, як виснувала Велика Палата Верховного Суду, це не означає, що всі спори з Етичною радою належать до предметної юрисдикції адміністративного суду (постанови від10 листопада 2022 року та 23 лютого 2023 року у справах № 990/120/22, 640/20919/22 відповідно). При цьому саме Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду є судом першої інстанції для вирішення питання про відкриття чи відмову у відкритті провадження у цій справі з урахуванням положень, визначених пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX) і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС у редакції названого Закону, оскільки саме цей суд розглядає спори щодо рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що оскільки висновок суду про наявність підстав для повернення позову ОСОБА_1 зроблений з порушенням вимог статті 171 КАС, оскаржувана ухвала суду відповідно до пункту 4 частини першої статті 320 КАС підлягає скасуванню, а справа - направленню до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду. Причини висловлення окремої думки Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Згідно із частиною першою статті 5 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) ВРП складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з`їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з`їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Відповідно до частини першої статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Згідно із частиною чотирнадцятою статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада проводить відбір кандидатів на посади члена ВРП у два етапи:1) проведення відбору кандидатів за результатами розгляду поданих кандидатами документів, результатів спеціальної перевірки і відповідної інформації з відкритих джерел та формування списку кандидатів, допущених до співбесіди;2) проведення співбесіди з відібраними кандидатами та визначення списку кандидатів для рекомендації органам, що обирають (призначають) членів ВРП. Відповідно до пункту 8 частини двадцятої статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада для здійснення своїх повноважень ухвалює та оприлюднює на офіційному вебсайті ВРП обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, складає та оприлюднює список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП. Згідно із частинами дев`ятою, п`ятнадцятою статті 9 Закону № 1798-VIII, частиною сьомою статті 208-1 Закону України від 10 лютого 2020 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» у разі невключення кандидата до списку кандидатів, рекомендованих Етичною радою для призначення на посаду члена ВРП, такий кандидат припиняє участь у конкурсі на посаду члена ВРП. Відповідно до пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена ВРП до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП.За результатами одноразового оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена ВРП, мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП з підстав, визначених пунктами 3-5 частини першої статті 24 Закону № 1798-VIII. Якщо орган, що обрав (призначив) члена ВРП, у встановлений абзацом сьомим цього пункту строк не ухвалив рішення про звільнення члена ВРП з посади або про відхилення рекомендації Етичної ради про звільнення члена ВРП, то після спливу зазначеного строку такий член ВРП вважається звільненим з посади відповідно до закону. Згідно з пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX всі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів ВРП, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів ВРП підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції. З наведених норм права вбачається, що Етична рада є органом, який уповноважений державою приймати рішення щодо оцінювання відповідності членів ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, ухвалювати висновки щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, а також складати списки кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена ВРП, невключення до яких припиняє участь кандидата в конкурсі на посаду члена ВРП. Отже, у разі ухвалення Етичною радою висновків про невідповідність кандидатів на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності та невключення внаслідок цього до списку кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена ВРП, такі кандидати припиняють участь у конкурсі на посаду члена ВРП. Такі висновки Етичної ради про невідповідність кандидатів на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності зумовлюють самостійні правові наслідки, оскільки позбавляють кандидатів права претендувати на зайняття посади члена ВРП та мають для них остаточний характер, адже не вимагають подальшого затвердження або погодження іншими державними органами. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Згідно з пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до Закону № 1635-IX. За статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях, зокрема у справі «Белле проти Франції» (рішення від 4 грудня 1995 року), зазначав, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів якого є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які спричиняють втручання в її права. У Терміновому спільному висновку Європейської комісії «За демократію через право» та Генерального директорату з прав людини та верховенства права від 5 травня 2021 року № 1029/2021 (CDL-PI(2021)004) щодо законопроекту № 5068, який у подальшому було прийнято Верховною Радою України як Закон № 1635-IX, вказані європейські інституції звернули окрему увагу на необхідність законодавчого закріплення можливості оскарження рішень Етичної ради. У розділі 9 вказаного висновку зауважено: «Законопроект повинен пояснити, що кандидат, якого Етична рада вважає таким, що не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, має право на судовий захист. У теперішній редакції законопроект не посилається на процедуру оскарження рішень Етичної ради. Під час онлайн-зустрічей представники української влади зазначили, що відповідно до законодавства будь-який публічний акт може бути оскаржений. Це означає, що рішення, внаслідок якого кандидат припиняє участь у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя або яке встановлює невідповідність члена Вищої ради правосуддя критеріям етики та доброчесності, може бути оскаржене в суді» (пункт 62 висновку). 24 жовтня 2022 року Європейською комісією «За демократію через право» та Генеральним директоратом з прав людини та верховенства права було надано короткий спільний висновок № 1091/2022 (CDL-AD(2022)023) на запит Конституційного Суду України з деяких питань, пов`язаних з виборами (призначенням) та дисципліною членів ВРП, у пункті 49 якого зазначено: «…міжнародний елемент (у складі Етичної ради) впливає лише на склад Вищої ради правосуддя, тоді як, будучи національною установою, сама Вища рада правосуддя працює повністю без будь-якої міжнародної участі. Нарешті всі рішення Етичної ради, які стосуються як кандидатів, так і діючих членів Вищої ради правосуддя, можуть бути оскаржені у Верховному Суді. Таким чином, остаточне рішення у всіх випадках залишається за національним органом». З наведених норм права та правоположень вбачається, що рішення, дії або бездіяльність Етичної ради щодо порядку обрання (призначення) на посади членів ВРП підлягають судовому оскарженню, а тому зазначені в постанові висновки Великої Палати Верховного Суду, з якими ми не погоджуємось, суперечать цим правовим приписам та позбавляють особу права на суд. З огляду на викладене не можемо погодитись із висновком більшості суддів Великої Палати Верховного Суду про те, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, повернувши позов ОСОБА_1 , на порушення вимоги пункту 4 частини першої статті 171 КАС не з`ясував питання, чи підлягає цей позов розгляду в порядку адміністративного судочинства. За таких обставин вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала б розглянути апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 грудня 2022 року по суті її доводів щодо відсутності підстав для відмови в поновленні строку звернення до адміністративного суду та ухвалити відповідне рішення. Судді О. Б. Прокопенко В. В. Британчук Ю. Л. Власов М. І. Гриців Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік