Окрема думка Велика Палата ВС № 990/111/23

ОКРЕМА ДУМКА суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Короля В. В. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2025 року у справі № 990/111/23 (провадження № 11-330заі24) Короткий виклад історії справи

1. ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовом до Етичної ради, у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення Етичної ради від 28.04.2023 № 33 «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя».

2. Етична рада подала клопотання про закриття провадження у справі, зазначивши, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Посилалась на те, що рішення про відповідність / невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності не породжує самостійних правових наслідків, а тому не є самостійним предметом судового контролю. У зв`язку із цим позов не спрямований на поновлення права, про порушення якого стверджує ОСОБА_1 , адже навіть у випадку його задоволення участь позивачки у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя не може бути поновлена.

3. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 17.12.2024 задовольнив клопотання Етичної ради та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 17.12.2024, в якій просила її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. Зазначала, що суд першої інстанції не врахував, що оскаржуване рішення Етичної ради набуло широкого поширення в її, позивачки, професійному середовищі та у суспільстві, що призводить до порушення її ділової репутації. Висновок суду першої інстанції, що її позовна вимога (про захист честі, гідності і ділової репутації) знаходиться в цілому поза межами судового розгляду, суперечить нормам законодавства. Позивачка зауважувала, що кожна особа (у випадку порушення її прав) має право обрати саме той спосіб захисту, який є ефективним для відновлення порушеного права. Так, з метою відновлення її, позивачки, ділової репутації ефективним способом захисту є визнання протиправним та скасування індивідуального акта - оскаржуваного рішення. Можливість відновлення участі в процедурах конкурсу на зайняття посади члена Вищої ради правосуддя не має вирішального значення, оскільки мова йде не про порушення права на участь у конкурсі, а про відновлення ділової репутації, яка була порушена протиправним рішенням. Згідно з доводами позивачки, якщо Етична рада наділена дискреційними повноваженнями щодо оцінки кандидата на відповідність критеріям професійної етики та доброчесності, то вона є суб`єктом владних повноважень, а тому її рішення мають підлягати оскарженню. На переконання позивачки, висновок суду першої інстанції, що оскаржуване рішення не зумовлює самостійних правових наслідків, суперечить нормам права та фактичним обставинам, адже саме з прийняттям цього рішення подальша її участь у конкурсі припинилась. Закривши провадження у справі, суд першої інстанції порушив її право на справедливий суд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), оскільки вона, ОСОБА_1 , була позбавлена можливості довести порушення свого права та незаконність прийнятого відносно неї рішення. Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

5. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2025 у справі № 990/111/23 апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17.12.2024 у справі № 990/111/23 залишено без змін. Велика Палата Верховного Суду погодилася із висновками Касаційного адміністративного суду про те, що Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї. Остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів Вищої ради правосуддя, ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховної Ради України (щодо обрання членів Вищої ради правосуддя), а також Президентом України (щодо їх призначення) - суб`єктами обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя згідно зі статтею 131 Конституції України. Відповідно таке рішення суб`єкта обрання чи призначення на посаду члена Вищої ради правосуддя має правове значення винятково для особи, щодо якої воно постановлене, і може бути оскаржено в судовому порядку лише такою особою. Висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена Вищої ради правосуддя), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду. З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття рішення про обрання / призначення члена Вищої ради правосуддя судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважені приймати з`їзд суддів України, Президент України, Верховна Рада України, з`їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. В іншому випадку може виникати ситуація, за якої оцінка наявності або відсутності підстав для обрання / призначення кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя буде надана до вирішення цього питання компетентним суб`єктом або всупереч волі органу, який сприяє обранню / призначенню членів Вищої ради правосуддя. Спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів Вищої ради правосуддя), зокрема оскарження висновку щодо відповідності (невідповідності) кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (як-от не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада в таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів Вищої ради правосуддя, як це визначено пунктом 5 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції вказаного Закону (пункт 5.24 постанови). Також Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оцінка відповідності позивачки критеріям професійної етики та доброчесності здійснювалась винятково як кандидатки на посаду члена Вищої ради правосуддя у конкурсній процедурі. У межах неї Етична рада тільки складає висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена Вищої ради правосуддя. Такі дії не є виконанням публічно-владних управлінських функцій щодо кандидатів (пункт 5.26). Законодавство України не гарантує право стати членом Вищої ради правосуддя, а тільки надає право взяти участь у відповідному конкурсному відборі. Непроходження особою одного з проміжних етапів цього відбору не створює негативних наслідків для кар`єри такої особи, вона не позбавляється посади, яку займала на момент проходження конкурсу, не припиняє здійснювати діяльність, яку на той час здійснювала, та не має перешкод для того, щоб взяти участь у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя у майбутньому, тощо (пункт 5.27 постанови). Законодавство України спрямоване на те, щоб гарантувати стабільність правопорядку, зокрема діяльності конституційних органів державної влади. Оскарження рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади може створювати небажані наслідки для конкретної конкурсної процедури (зокрема, перешкоджати їй, унеможливлювати продовження, зумовлювати перегляд її результатів, створених суб`єктами призначення членів Вищої ради правосуддя). Тому обмеження у доступі до суду щодо такого оскарження має легітимну мету (пункт 5.30). З огляду на те, що встановлена Етичною радою невідповідність кандидатки ОСОБА_1 станом на певний момент у часі критеріям професійної етики та доброчесності має значення тільки для її участі у конкретному конкурсному відборі та не створює юридичних наслідків для можливої подальшої її участі в інших процедурах професійного оцінювання, закриття провадження в адміністративній справі про визнання протиправним і скасування рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади є пропорційним наведеній вище легітимній меті та не нівелює суті права на доступ до суду (пункт 5.31 постанови). Причини висловлення окремої думки

6. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Ми не погоджуємося звисновками більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, наведеним у цій та інших постановах (наприклад, від 10.11.2022 у справі № 990/120/22, від 11.04.2024 у справі № 990/106/23, від 07.11.2024 у справі № 990/231/24) про те, що: 1) Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї; 2) остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів Вищої ради правосуддя, ухвалюються саме за результатами голосування суб`єктами обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя згідно зі статтею 131 Конституції України, і саме таке рішення суб`єкта обрання чи призначення на посаду члена Вищої ради правосуддя має правове значення винятково для особи, щодо якої воно постановлене, і може бути оскаржено в судовому порядку лише такою особою.

7. Згідно із частиною першою статті 5 Закону України від 21.12.2016 № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) Вища рада правосуддя складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з`їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з`їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

8. Відповідно до частини першої статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності. Згідно із частиною чотирнадцятою статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада проводить відбір кандидатів на посади члена Вищої ради правосуддя у два етапи: 1) проведення відбору кандидатів за результатами розгляду поданих кандидатами документів, результатів спеціальної перевірки і відповідної інформації з відкритих джерел та формування списку кандидатів, допущених до співбесіди; 2) проведення співбесіди з відібраними кандидатами та визначення списку кандидатів для рекомендації органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя. Відповідно до пункту 8 частини двадцятої статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада для здійснення своїх повноважень ухвалює та оприлюднює на офіційному веб-сайті Вищої ради правосуддя обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, складає та оприлюднює список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя.

9. Згідно із частинами восьмою та дев`ятою статті 9 Закону № 1798-VIII не пізніше наступного робочого дня після завершення прийому документів секретаріат Вищої ради правосуддя надсилає копії поданих кандидатами на посади членів Вищої ради правосуддя документів до Етичної ради для встановлення відповідності кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності. Етична рада надає органу, який скликає відповідний з`їзд або конференцію, висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена Вищої ради правосуддя. У разі встановлення за результатами спеціальної перевірки відомостей про кандидата, які не відповідають встановленим законодавством вимогам для зайняття посади, та/або у разі невключення кандидата до списку кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання на посаду члена Вищої ради правосуддя, такий кандидат припиняє участь у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя.

10. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (у редакції Закону України від 14.07.2021 № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX), чинній станом на 29.05.2023 - дату звернення ОСОБА_1 до суду). Відповідно до пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена Вищої ради правосуддя до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя. За результатами одноразового оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, мотивованої рекомендації про звільнення члена Вищої ради правосуддя з підстав, визначених пунктами 3-5 частини першої статті 24 Закону № 1798-VIII. Якщо орган, що обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, у встановлений абзацом сьомим цього пункту строк не ухвалив рішення про звільнення члена Вищої ради правосуддя з посади або про відхилення рекомендації Етичної ради про звільнення члена Вищої ради правосуддя, то після спливу зазначеного строку такий член Вищої ради правосуддя вважається звільненим з посади відповідно до закону. Згідно з пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX всі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів Вищої ради правосуддя підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції. Згідно із пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів Вищої ради правосуддя відповідно до Закону № 1635-IX.

11. З наведених норм права вбачається, що Етична рада є органом, який уповноважений державою приймати рішення щодо оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, ухвалювати висновки щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, а також складати списки кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя, не включення до яких припиняє участь кандидата у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя.

12. Отже, у разі ухвалення Етичною радою висновків про невідповідність кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності та невключення внаслідок цього до списку кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя, такі кандидати припиняють участь у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя. Вважаємо, що вказані висновки Етичної ради про невідповідність кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності зумовлюють самостійні правові наслідки, оскільки позбавляють кандидатів права претендувати на зайняття посади члена Вищої ради правосуддя та мають для них остаточний характер, адже не вимагають подальшого затвердження або погодження іншими державними органами.

13. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. За статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях, зокрема у справі «Белле проти Франції» (рішення від 04.12.1995), зазначав, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів якого є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які спричиняють втручання в її права.

14. У Терміновому спільному висновку Європейської комісії «За демократію через право» та Генерального директорату з прав людини та верховенства права від 05.05.2021 № 1029/2021 (CDL-PI(2021)004) щодо законопроекту № 5068, який в подальшому було прийнято Верховною Радою України як Закон № 1635-IX, вказані європейські інституції звернули окрему увагу на необхідність законодавчого закріплення можливості оскарження рішень Етичної ради. У розділі 9 вказаного висновку зауважено: «Законопроект повинен пояснити, що кандидат, якого Етична рада вважає таким, що не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, має право на судовий захист. У теперішній редакції законопроект не посилається на процедуру оскарження рішень Етичної ради. Під час онлайн-зустрічей представники української влади зазначили, що відповідно до законодавства будь-який публічний акт може бути оскаржений. Це означає, що рішення, внаслідок якого кандидат припиняє участь у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя, або яке встановлює невідповідність члена ВРП критеріям етики та доброчесності, може бути оскаржене в суді» (пункт 62 висновку). 24.10.2022 Європейською комісією «За демократію через право» та Генеральним директоратом з прав людини та верховенства права було надано короткий спільний висновок № 1091/2022 (CDL-AD(2022)023) на запит Конституційного Суду України з деяких питань, пов`язаних з виборами (призначенням) та дисципліною членів Вищої ради правосуддя, у пункті 49 якого зазначено: «…міжнародний елемент (у складі Етичної ради) впливає лише на склад Вищої ради правосуддя, тоді як, будучи національною установою, сама Вища рада правосуддя працює повністю без будь-якої міжнародної участі. Нарешті всі рішення Етичної ради, які стосуються як кандидатів, так і діючих членів Вищої ради правосуддя, можуть бути оскаржені у Верховному Суді. Таким чином, остаточне рішення у всіх випадках залишається за національним органом».

15. З наведених норм права та правоположень вбачається, що рішення, дії або бездіяльність Етичної ради щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя підлягають судовому оскарженню. У зв`язку із цим вважаємо помилковим загальний висновок Великої Палати Верховного Суду, наведений у цій та інших подібних постановах, про те, що в судовому порядку можуть бути оскаржені лише рішення, дії чи бездіяльність Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею діючих членів Вищої ради правосуддя, як це визначено пунктом 5 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції вказаного Закону. Судовому оскарженню мають підлягати всі рішення, дії чи бездіяльність Етичної ради: як ті, що вчинені нею щодо оцінювання діючих членів Вищої ради правосуддя, так і ті, які вчиняються щодо оцінювання кандидатів на посади членів цього органу, оскільки відповідна діяльність Етичної ради має один і той самий правовий характер, підстав для штучного розмежування і надання права на суд лише частині осіб, яких стоються результати діяльності Етичної ради, немає. Висновки Отже, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити апеляційну скаргу ОСОБА_1 , скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суд у складі Верховного Суду від 17.12.2024 та направити справу № 990/111/23 для продовження розгляду до суду першої інстанції Судді Ю. Л. Власов Ж. М. Єленіна В. В. Король