Постанова КАС ВС № 820/3360/17

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 16 березня 2023 року м. Київ справа № 820/3360/17 адміністративне провадження № К/9901/18601/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді: Губської О.А., суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В., розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 820/3360/17 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань праці про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на публічній службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2021 року ВСТАНОВИВ: І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з цим позовом, у якому просив: 1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань праці від 04.08.2014 року №27-кт про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного управління Держпраці у Харківській області; зобов`язати Державну службу України з питань праці поновити ОСОБА_1 на посаді державної служби - начальника Головного управління Державної служби України з питань праці у Харківській області; стягнути з Державної служби України з питань праці на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу з 07.08.2017 р. до моменту фактичного відновлення на посаді. 1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вважає наказ Державної служби України з питань праці №27-кт від 04.08.2017 року про його звільнення з посади начальника Головного управління Держпраці у Харківській області необґрунтованим, безпідставним, таким, що прийнятий з порушенням вимог чинного законодавства України, порушує принципи державної служби та законні права позивача на проходження державної служби. ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення 2.1. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 року, у задоволені позовних вимог відмовлено. 2.2. Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року скасовано постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 року, а справу направлено на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду. 2.3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10.09.2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2021 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено. 2.4. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що суб`єкт владних повноважень дотримався процедури звільнення позивача з державної служби. ІІІ. Касаційне оскарження

3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову повністю.

4. Підставою звернення з касаційною скаргою позивач зазначив пункти 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій по суті вирішення спору, та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення. IV. Установлені судами фактичні обставини справи

6. Позивач з 24 лютого 2017 року по 07 серпня 2017 року проходив службу на посаді начальника Головного управління Держпраці у Харківській області. 7. 11 липня 2017 року позивач подав відповідачу заяву про звільнення за угодою сторін з 07 серпня 2017 року.

8. Наказом Головного управління Держпраці у Харківській області від 14 липня 2017 року №11-03/297 позивачу була надана щорічна основна відпустка терміном з 17 липня 2017 року по 6 серпня 2017 року включно. 9. 17 липня 2017 року позивач засобами поштового зв`язку направив на адресу відповідача заяву про відкликання раніше поданої заяви про звільнення від 11 липня 2017 року.

10. За наслідками розгляду зазначеної заяви відповідач листом від 04 серпня 2017 року повідомив заявника про не погодження зі сторони Державної служби України з питань праці з відкликанням заяви та відсутності у працівника права відкликання такої заяви.

11. Наказом Державної служби України з питань праці від 04 серпня 2017 року №27-кт позивача звільнено з посади начальника Головного управління Держпраці у Харківській області з 07 серпня 2017 року за угодою сторін відповідно до частини другої статті 86 Закону України "Про державну службу".

12. Зазначений наказ оголошено наказом Головного управління Держпраці у Харківській області від 07 серпня 2017 року №11-02/219 "Про звільнення начальника Головного управління Держпраці в Харківській області ОСОБА_1 " і доведено позивачу, проте останній відмовився від проставлення підпису, про що складено відповідний акт від 07 серпня 2017 року.

13. Цього ж дня позивач звернувся до Голови Державної служби України з питань праці із заявою про скасування наказу від 04 серпня 2017 року у зв`язку з відкликанням заяви про звільнення, за наслідками розгляду якої листом Держпраці від 15 серпня 2017 року №4026/1/11-3в-17 повідомлено про те, що питання стосовно безпідставності наказу про його звільнення вже були розглянуті Держпраці та листом від 04 серпня 2017 року надано аргументовану відповідь.

14. Позивач, вважаючи наказ і звільнення незаконними, звернувся до суду з цим позовом. V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

15. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

17. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

18. Закон України «Про державну службу» № 889-VIII регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.

19. Пункт 3 частини першої статті 83 Закону України «Про державну службу» серед підстав для припинення державної служби виокремлює припинення державної служби за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону).

20. Статтею 86 «Припинення державної служби за ініціативою державного службовця або за угодою сторін» Закону України «Про державну службу» обумовлено таке:

1. Державний службовець має право звільнитися зі служби за власним бажанням, попередивши про це суб`єкта призначення у письмовій формі не пізніш як за 14 календарних днів до дня звільнення.

2. Державний службовець може бути звільнений до закінчення двотижневого строку, передбаченого частиною першою цієї статті, в інший строк за взаємною домовленістю із суб`єктом призначення, якщо таке звільнення не перешкоджатиме належному виконанню обов`язків державним органом.

3. Суб`єкт призначення зобов`язаний звільнити державного службовця у строк, визначений у поданій ним заяві, у випадках, передбачених законодавством про працю. VI.

Позиція Верховного Суду

21. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

22. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

23. Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункти 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

24. Предметом оскарження у цій справі є дії відповідача та наказ про звільнення позивача з державної служби.

25. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

26. Направляючи справу на новий розгляд Верховний Суд у постанові від 19 лютого 2020 року зазначив, що суди попередніх інстанцій жодним чином не проаналізували аргументи позивача, за якими він вважає, що оскільки його звільнення погоджено заступниками Міністра соціальної політики України та голови Харківської обласної державної адміністрації, а не цими посадовими особами безпосередньо, в даному випадку наявне порушення підпункту 10 пункту 11 Положення № 96, а виданий у зв`язку з таким погодженням наказ є незаконним.

27. Щодо цих доводів позивача суди попередніх інстанцій під час нового розгляду встановили таке.

28. Звільнення позивача з посади державної служби погоджено Міністерством соціальної політики України листом за підписом заступника Міністра від 28.07.2017 року №7894/1/11-ДП-17 та заступником голови Харківської обласної державної адміністрації від 25.07.2017 року №01-49/5786.

29. Довідкою від 03.08.2017 року №15704/0/2-17/30 роз`яснено, що відповідно до наказу Міністерства соціальної політики України від 24.03.2017 №474 "Про розподіл обов`язків між Міністром соціальної політики України, його першим заступником та заступниками" (зі змінами) та наказу Міністерства соціальної політики України від 14.07.2017 №558к "Про виконання обов`язків Міністра", обов`язки Міністра соціальної політики України з 28.07.2017 по 06.08.2017 включно виконує заступник Міністра Шамбір М.І.

30. Водночас згідно з п.п.17 п.10 Положення про Міністерство соціальної політики України від 17.06.2015 №423 (в редакції постанови КМУ №502 від 08.08.2016), міністр визначає обов`язки першого заступника Міністра, заступників Міністра, розподіл повноважень Міністра між першим заступником Міністра та заступниками Міністра, які вони виконують у разі його відсутності.

31. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96 (далі - Положення №96), чинного на момент здійснення спірних правовідносин, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики.

32. Згідно з пунктом 7 Положення №96 Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

33. Завданням територіальних органів є реалізація повноважень міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (пункт 3 Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 563).

34. Головні управління (Управління) Держпраці в областях фактично є структурними підрозділами Держпраці із статусом юридичних осіб, діяльність яких поширюється на територію певної області.

35. Відповідно до п.16 ч.4 ст.19 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" (в редакції чинній на момент вчинення спірних правовідносин) керівник центрального органу виконавчої влади призначає на посади за погодженням із відповідним міністром та головами відповідних місцевих державних адміністрацій, звільняє з посад керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади.

36. Частиною 5 статті 21 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" керівники та заступники керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади призначаються на посади та звільняються з посад керівником центрального органу виконавчої влади відповідно до законодавства про державну службу.

37. Відповідно до пп.10 п.11 Положення №96 голова Держпраці призначає на посаду за погодженням з Міністром соціальної політики та головами відповідних місцевих держадміністрацій та звільняє з посади керівників територіальних органів Держпраці.

38. Враховуючи викладене Верховний Суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про правомірність погодження заступником Міністра соціальної політики України М.Шамбіром звільнення позивача з посади начальника Головного управління Держпраці у Харківській області на підставі покладених на нього обов`язків зі відсутності Міністра Мінсоцполітики.

39. Листом від 25.07.2017 №01-49/5786 заступник голови Харківської обласної державної адміністрації М.Є. Черняк повідомив про погодження Харківської обласної державної адміністрації звільнення позивача з посади начальника Головного управління Держпраці у Харківській області, відповідно до частини 2 статті 86 Закону України "Про державну службу".

40. Крім того, голова Харківської обласної державної адміністрації листом на ім`я голови Державної служби України з питань праці від 07.12.2017р. підтвердила погодження на звільнення позивача, викладене в листі від 25.07.2017р. №01-49/5786.

41. Листом №01-49/9826 від 07.12.2017 Харківська обласна державна адміністрація роз`яснила, що відповідно до розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 17.01.2017 №12 "Про розподіл обов`язків" (зі змінами) в межах повноважень забезпечує координацію діяльності Головного управління Держпраці у Харківській області.

42. Відповідно до статті 40 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов`язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня.

43. Отже, Верховний Суд вважає обгрунтованим та правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що, погоджуючи звільнення позивача, заступник голови Харківської обласної державної адміністрації М.Є. Черняк діяв в межах покладених на нього розпорядженням Голови Харківської обласної державної адміністрації функцій та відповідно до ст.40 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", що свідчить про дотримання з боку суб`єктів владних повноважень процедури звільнення позивача з державної служби.

44. Стосовно питання наявності у позивача права відкликати подану заяву про звільнення за угодою сторін Верховний Суд звертає увагу на таке.

45. Направляючи цю справу на новий розгляд Верховний Суд у постанові від 19 лютого 2020 року виклав висновок стосовно цього і вказав наступне.

46. При домовленості між державним службовцем і суб`єктом призначення про припинення державної служби за угодою сторін державний службовець звільняється в строк, визначений сторонами. Анулювання такої домовленості може мати місце лише при взаємній згоді про це державного службовця і суб`єкта призначення.

47. Право на відкликання заяви про звільнення є безумовним правом державного службовця, але лише у разі, якщо звільнення відбувається з його ініціативи. Якщо ж суб`єкт призначення та працівник домовились про певну дату звільнення, державний службовець не має права відкликати свою заяву в односторонньому порядку.

48. Аналогічні правові позиції відображені в постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/243/16, від 25 березня 2019 року у справі № 806/475/17.

49. Верховний Суд вважає вказану правову позицію застосовною в цій справі і не вбачає підстав для відступу від неї.

50. За таких обставин, оскільки суди попередніх інстанцій установили, що у спірних правовідносинах позивач і суб`єкт призначення дійшли домовленості щодо істотних умов припинення державної служби (підстави та дати), які не можуть бути розірвані в односторонньому порядку, тому Верховний Суд вважає правильним висновок судів щодо правомірності звільнення позивача.

51. З урахуванням означеного Верховний Суд вважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спірний наказ відповідає визначеним у частині 2 статті 2 КАС України критеріям, а тому він є правомірним.

52. За цих обставин Верховний Суд констатує правильність висновку судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

53. Отже, Верховний Суд резюмує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із дотримання норм матеріального та процесуального права. Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.

54. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду.

55. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з?ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

56. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

57. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки за правилами Кодексу адміністративного судочинства України об?єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

58. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

59. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

60. Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2021 року залишити без задоволення.

2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2021 року у цій справі залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий О. А. Губська Судді М.В. Білак О.В. Калашнікова