Постанова КАС ВС № 520/11687/2020

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 13 жовтня 2021 року м. Київ справа № 520/11687/2020 адміністративне провадження № К/9901/24888/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді: Губської О.А., суддів: Жука А.В., Калашнікової О.В., розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 520/11687/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення сум, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року (головуючий суддя Шляхова О.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року (колегія суддів: головуючий суддя Спаскін О.А., судді П`янова Я.В., Любчич Л.В.), ВСТАНОВИВ: І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації, у якому просив: 1.1. визнати протиправними та скасувати наказ про звільнення державного службовця ОСОБА_1 , який займає посаду державної служби категорії «Б» в Департаменті Агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації з дати звільнення; 1.2. поновити державного службовця ОСОБА_1 , який займає посаду державної служби категорії «Б» в Департаменті Агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації; 1.3. стягнути з Департаменту Агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з дати звільнення до дня поновлення на роботі. 1.4. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що з 2014 року позивач постійно працював у департаменті Агропромислового розвитку, а з 2016 року призначений па посаду заступника начальника відділу. Наказом №57 від 03.08.2020 позивача звільнено з посади заступника начальника відділу землеробства, насінництва, інженерно-технічної роботи та охорони праці управління виробництва сільськогосподарської продукції Департаменту Агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації, у зв`язку із скороченням штату державних службовців. Проте, позивач вважає звільнення його з посади незаконним, таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, з посиланням на висновки, викладені в рішеннях Верховного Суду щодо застосування норм права в частині обов`язку роботодавця протягом двох місяців постійно пропонувати працівнику вакантні посади. ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 01.12.2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено. 2.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при звільненні державного службовця ОСОБА_1 Департаментом агропромислового розвитку Харківської обласної адміністрації дотримано приписи законодавства, що регулюють питання звільнення державних службовців з державної служби. ІІІ. Касаційне оскарження

3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити вимоги його позову повністю. 3.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку). 3.2. На обґрунтування підстави оскарження скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків по суті справи, оскільки застосували статтю 43 Закону України «Про державну службу» щодо зміни істотних умов державної служби без урахування висновку щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 27.06.2019 року у справі №805/4301/16-а. Також зазначає про не врахування судами висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 06.08.2020 у справі №591/30616-а, Верховного Суду України від 17.10.2011 у справі №21-237а11, від 16.10.2012 у справі №21-267а12, від 27.05.2014 у справі №21-108а14, від 24.12.2019 у справі №591/3068/16-а. 3.3. Позивач вважає, що частина третя статті 87 Закону України «Про державну службу» у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, не звільняє керівника державної служби від обов`язку пропозиції державному службовцю вакантної посади державної служби, а лише надає право пропонувати будь-яку вакантну посаду (за наявності), на відміну від попередньої редакції Закону, який передбачав необхідність пропозиції рівнозначної посади.

4. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу позивача, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позову та просив залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу - без задоволення. IV. Установлені судами фактичні обставини справи

5. Наказом №21-к від 18.02.2014 позивача призначено на посаду заступника начальника відділу землеробства та інженерно-технічної роботи управління агротехнічного забезпечення Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації, як такий, що успішно пройшов стажування на цій посаді із присвоєнням йому 10 рангу державного службовця у порядку переведення з управління паливно-енергетичного комплексу Харківської обласної державної адміністрації.

6. Наказом від 10.02.2016 №05-к позивача призначено на посаду заступника начальника відділу землеробства, насінництва, інженерно-технічної роботи та охорони праці управління виробництва сільськогосподарської продукції Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації.

7. З 12.02.2019 йому присвоєно 5 ранг державного службовця в межах посад категорії «Б».

8. Розпорядженням Голови обласної державної адміністрації від 17 червня 2020 року №349 «Про внесення змін до структури Харківської обласної державної адміністрації» та Наказом Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації від 24 червня 2020 року №19 «Про визначення структури Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації та внесення змін до штатного розпису» визначено структуру Департаменту та скорочено дві штатні одиниці, у тому числі заступника начальника відділу землеробства, насінництва, інженерно-технічної роботи та охорони праці, на якій перебував позивач.

9. Наказом Департаменту від 01.07.2020 р. №40-к «Про попередження про зміну істотних умов державної служби та наступне вивільнення працівників Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації» визначено попередити про скорочення штатних одиниць та наступне вивільнення державних службовців Департаменту за списком, що додається.

10. Додаток 2 до наказу директора Департаменту від 01.07.2020 №40-к містить список державних службовців Департаменту, попереджених про скорочення штатних одиниць та наступне вивільнення, серед яких значиться ОСОБА_1 .

11. Наказом директора Департаменту Агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації від 03.08.2020 №57-к звільнено ОСОБА_1 - заступника начальника відділу землеробства, насінництва, інженерно-технічної роботи та охорони праці управління виробництва сільськогосподарської продукції Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації, у зв`язку із скороченням штату державних службовців з виплатою вихідної допомоги у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.

12. Вважаючи цей наказ протиправним, а своє право на працю порушеним, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом. V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

13. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

15. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

16. За приписами частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

17. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Статті 38, 43 Конституції України передбачають, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.

19. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. При цьому громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

20. Відповідно до частини першої статті 3 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII «Про державну службу» цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.

21. Частиною першою статті 2 Закону України «Про державну службу» передбачено, що наведені в цьому Законі терміни вживаються в такому значенні: керівник державної служби в державному органі (далі - керівник державної служби) - посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов`язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі (п. 3); посада державної служби - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов`язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону (п. 4); рівнозначна посада - посада державної служби, що належить до однієї групи оплати праці з урахуванням юрисдикції державного органу (п. 6).

22. Підстави припинення державної служби наведені у частині першій статті 83 Закону України «Про державну службу» №889-VIII.

23. Зокрема, державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади».

24. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» №889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є у тому числі скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.

25. Частиною третьою статті 87 Закону України «Про державну службу» визначено, що суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

26. Положення частин другої-третьої статті 5 Закону України «Про державну службу» визначають, що відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

27. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих Законом. VI.

Позиція Верховного Суду

28. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

30. Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).

31. На обґрунтування підстави оскарження скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій застосували статтю 43 Закону України «Про державну службу» щодо зміни істотних умов державної служби без урахування висновку щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 27 червня 2019 року у справі №805/4301/16-а. Також зазначає про не врахування судами висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 06.08.2020 у справі №591/30616-а, Верховного Суду України від 17.10.2011 у справі №21-237а11, від 16.10.2012 у справі №21-267а12, від 27.05.2014 у справі №21-108а14, від 24.12.2019 у справі №591/3068/16-а.

32. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

33. Суди попередніх інстанцій установили, що спірним наказом позивача звільнено з посади на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII у зв`язку із скороченням штату державних службовців.

34. Цьому наказу передувало прийняття головою обласної державної адміністрації розпорядження від 17 червня 2020 року №349 «Про внесення змін до структури Харківської обласної державної адміністрації».

35. Також Департамент агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації прийняв наказ від 24 червня 2020 року №19 «Про визначення структури Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації та внесення змін до штатного розпису», яким визначено структуру Департаменту та скорочено дві штатні одиниці, у тому числі посаду заступника начальника відділу землеробства, насінництва, інженерно-технічної роботи та охорони праці, на якій перебував позивач.

36. Наказом №40-к від 01.07.2020 «Про попередження про зміну істотних умов державної служби та наступне вивільнення працівників Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації» визначено попередити про скорочення штатних одиниць та наступне вивільнення державних службовців Департаменту за списком, що додається. У цьому списку значиться ОСОБА_1 .

37. Згідно із цим наказом припинення державної служби позивача за ініціативою відповідача здійснено у зв`язку зі скороченням посад з посиланням на статті 5, 43, 87 Закону України «Про державну службу» №889-VIII, статтю 49-2 Кодексу законів про працю України.

38. Зі змісту спірного наказу суди встановили, що державна служба ОСОБА_1 припинена за ініціативою суб`єкта призначення, що відповідає пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» №889-VIII.

39. Насамперед Верховний Суд враховує те, що після внесення змін до частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» законодавцем врегульовано процедуру припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, у тому числі скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури.

40. За цих обставин Верховний Суд вважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що з дня набрання чинності вказаними змінами до Закону дія норм законодавства про працю не поширюється на державних службовців у цій частині відносин.

41. Крім цього, частиною четвертою статті 40 КЗпП України визначено, що особливості застосування до окремих категорій працівників положень статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2 цього Кодексу встановлюються законом, що регулює їхній статус (зміни, внесені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ від 19.09.2019).

42. З огляду на вказане, Верховний Суд зазначає, що саме Закон України «Про державну службу» є тим законом, що регулює статус державних службовців.

43. Водночас, суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_1 обіймав посаду у державному органі, а тому мав статус державного службовця.

44. Отже, Верховний Суд вважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що на час виникнення спірних правовідносин Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» № 440-ІХ внесенням змін до Закону України «Про державну службу» законодавчо скасовано обов`язок запропонувати усі вакантні посади та встановлено право суб`єкта призначення або керівника державної служби пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності).

45. Враховуючи означене Верховний Суд вважає протилежні доводи позивача такими, що не ґрунтуються на приписах закону.

46. Крім цього, Верховний Суд вважає безпідставними доводи позивача про помилковість висновків судів попередніх інстанцій по суті вирішення цієї справи з посиланням на висновки Верховного Суду, що викладені у постановах від 27.06.2019 року у справі №805/4301/16-а, від 06.08.2020 у справі №591/30616-а, постановах Верховного Суду України від 17.10.2011 у справі №21-237а11, від 16.10.2012 у справі №21-267а12, від 27.05.2014 у справі №21-108а14, від 24.12.2019 у справі №591/3068/16-а, оскільки висновки у цих судових рішеннях сформовані Судом до змін, внесених Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ від 19.09.2019 та Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» від 14.01.2020 № 440-ІХ, а тому вони не є застосовними до спірних правовідносин.

47. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд уважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що спірний наказ відповідача є таким, що відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому не підлягає скасуванню судом.

48. З вказаних обставин Верховний Суд вважає помилковими протилежні твердження скаржника, зазначені у поданій ним касаційній скарзі. Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.

49. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду.

50. Враховуючи викладене Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з?ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

51. Водночас, доводи касаційної скарги свідчать лише про власне тлумачення позивачем норм законодавства, що регулюють спірні правовідносини та вказують на наявність у нього власного бачення щодо результату вирішення цієї справи.

52. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційних скарг щодо обґрунтованості судових рішень Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

53. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки за правилами Кодексу адміністративного судочинства України об?єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

54. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

55. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

56. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. VIІ. Судові витрати З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року залишити без задоволення.

2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року в цій справі залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий О. А. Губська Судді А.В. Жук О.В. Калашнікова