Ухвала КАС ВС № 640/32057/20

УХВАЛА 22 серпня 2022 року м. Київ справа №640/32057/20 адміністративне провадження №К/990/21252/22 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єресько Л.О., суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г., перевіривши касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року у справі №640/32057/20 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії та стягнення коштів, УСТАНОВИВ: ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), в якому просив: - визнати протиправними дії Офісу Генерального прокурора стосовно позивача у вигляді виплати йому з 01 січня 2016 року по 24 грудня 2019 року заробітної плати на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а не на підставі статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII; - зобов`язати Офіс Генерального прокурора виплатити ОСОБА_1 заробітну плату з 01 січня 2016 року по 24 грудня 2019 року на підставі статті 81 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року; - стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь позивача 1 026 256,55 грн, що складає різницю між заробітною платою, яку Генеральна прокуратура України мала виплатити з 01 січня 2016 року по 24 грудня 2019 року, згідно зі статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, та фактично сплаченою заробітною платою (без урахування фактично сплаченої матеріальної допомоги). Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції. За правилами частини першої статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі. Аналіз матеріалів касаційної скарги свідчить про її невідповідність вимогам статті 330 КАС України. З 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду. Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. Аналіз наведеного законодавства дозволяє дійти висновку про те, що особи, які беруть участь у справі, у разі, якщо не погоджуються із ухваленими судовими рішеннями після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть скористатися правом їх оскарження у касаційному порядку лише у визначених законом випадках. Вимоги до форми та змісту касаційної скарги встановлено статтею 330 КАС України, відповідно до пункту 4 частини другої якої у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав). За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами. У касаційній скарзі скаржник підставами касаційного оскарження вказує пункти 1, 2 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Так, скаржник зазначає, що подає касаційну скаргу на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що судом апеляційної інстанції під час ухвалення судового рішення не були враховані висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 06 вересня 2021 року у справі № 200/14022/18-а, від 22 липня 2021 року у справі № 640/19955/19, від 16 грудня 2020 року у справі № 905/1435/19, від 20 травня 2020 року у справі № 815/1226/18, від 11 лютого 2020 року у справі № 816/502/16, від 03 липня 2019 року у справі № 911/1521/18, від 04 квітня 2019 року у справі № 819/1553/17, від 28 березня 2019 року у справі № 819/830/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 822/524/18, від 06 листопада 2018 року у справі № 812/292/18-а, від 17 грудня 2018 року у справі № 344/12315/16-а, від 13 лютого 2018 року у справі № 580/122/17, від 20 лютого 2018 року у справі № 576/1724/17, від 20 лютого 2018 року у справі № 679/761/15-а, від 27 лютого 2018 року у справі № 642/3284/17, від 27 лютого 2018 року у справі № 27/2360/17 щодо застосування правила пріоритету норми за найбільш сприятливим для особи тлумаченням. Суд касаційної інстанції зазначає, що обов`язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга). Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду. Так, при встановленні доцільності посилання на постанову Верховного Суду на яку посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів. У такому випадку правовий висновок розглядається "не відірвано" від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів. Так, у справі №200/14022/18-а предметом оскарження була постанова ГУ Держпраці у Донецькій області про накладення штрафу; у справі № 640/19955/19 - розпорядження ГУ ДПС у Чернівецькій області про відмову у видачі ліцензії; у справі № 905/1435/19 спірні правовідносини між сторонами виникли у зв`язку з поновленням договору оренди землі; у справі № 815/1226/18 щодо відновлення позивачу пенсії за віком; у справі № 816/502/16 спірні правовідносини стосуються перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами; у справі № 911/1521/18 предметом оскарження були оперативно-господарської санкції; у справах № 819/1553/17, № 819/830/17 спірні правовідносини між сторонами виникли у зв`язку із зобов`язанням управління ПФУ сформувати та подати до управління ДКСУ подання про повернення позивача збору на обов`язкове державне пенсійне страхування з операцій купівлі-продажу нерухомого майна; у справах № 822/524/18 предметом оскарження була відмова про здійснення переведення з пенсії по інвалідності на пенсію державного службовця; у справі № 812/292/18-а предметом оскарження було рішення податкового органу про застосування штрафних санкцій та нарахування пені за несвоєчасну сплату єдиного внеску; у справі № 344/12315/16-а - дії відповідача щодо зменшення розміру індексації щомісячної страхової виплати з травня 2016 року; у справі № 580/122/17 - рішення відповідача про відмову позивачці у нарахуванні та виплаті грошової допомоги в розмірі 10 місячних пенсій станом на день призначення позивача; у справі № 576/1724/17 - дії відповідача щодо припинення виплати доплати згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 05 травня 2010 року № 331 і зменшенню суми індексації пенсії та визначенню місяцем підвищення розміру пенсії для проведення індексації пенсії липень 2016 року; № 679/761/15-а - рішення відповідача про відмову в зарахуванні періодів роботи до пільгового стажу за Списками № 1, 2; у справі № 642/3284/17 - бездіяльність відповідача щодо відмови в проведенні перерахунку пенсії на підставі наказу Міністерства оборони України; у справі № 227/2360/17 дії відповідача щодо незарахування до пільгового стажу періоду роботи до пільгового стажу та рішення про відмову в перерахунку пенсії. Спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку із протиправними діями Офісу Генерального прокурора щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме: невиплати позивачу заробітної плати з урахуванням посадового окладу, визначеного приписами статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи з 01 січня 2016 року по 24 грудня 2019 року. Отже, підстави, предмет позову та нормативне регулювання справ № 200/14022/18-а, № 640/19955/19, № 905/1435/19, № 815/1226/18, № 816/502/16, № 911/1521/18, № 819/1553/17, № 819/830/17, № 822/524/18, № 812/292/18, № 344/12315/16-а, № 580/122/17, № 576/1724/17, № 679/761/15-а, № 642/3284/17, № 227/2360/17 є відмінними від тих, що маємо у цій справі. Варто взяти до уваги, що КАС України не містить визначення терміну "подібні правовідносини". Водночас роз`яснення як слід розуміти цей термін вже надавалося Верховним Судом, зокрема, у постановах від 03 липня 2018 року у справі №759/4892/16-а, від 21 грудня 2020 року у справі № 640/2431/19, від 06 квітня 2021 року у справі № 736/1260/16-а. Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи. Отже наведені скаржником постанови ухвалені за інших фактичних обставин справи, установлених судами, а також врегульовуються іншими нормами матеріального права, а тому посилання заявника касаційної скарги на те, що судові рішення у цій справі ухвалені без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у цих постановах Верховного Суду є безпідставними. Крім того, скаржником не зазначено норми матеріального права, яку, на думку скаржника, неправильно застосовано судами та висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду. Отже, касаційна скарга не містить належних доводів та обґрунтувань щодо підстав оскарження судових рішень у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України. Також, у касаційній скарзі скаржник вказує, що подає касаційну скаргу на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає про необхідність відступлення від правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 825/575/16, від 21 березня 2018 року у справі № 817/548/16, від 21 листопада 2018 року у справі № 808/2163/17, від 16 січня 2019 року № 804/217/17, від 27 лютого 2019 року у справі № 809/982/16, від 05 травня 2020 року у справі № 824/490/16, які застосовано судом апеляційної інстанції при розгляді цієї справи. Так, скаржник у касаційній скарзі просить відступити від вищевказаних постанов Верховного Суду, мотивуючи необхідністю врахувати висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 30 листопада 2021 року у справі №360/503/21 щодо нарахування та виплати судді суддівської винагороди. Колегія суддів зверстує увагу нате, що відступленням від висновку слід розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (п. 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, провадження №11-377апп18). Тобто у касаційній скарзі скаржник має зазначити, що існуючий висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах потребує видозміни, від нього слід відмовитися або ж уточнити, модифікувати певним чином з урахуванням конкретних обставин його справи. Сама ж по собі вмотивованість такого клопотання скаржника оцінюється судом касаційної інстанції при застосуванні наведеного процесуального фільтру під час вирішення питання про відкриття касаційного провадження у справі. Разом з тим доводи касаційної скарги в цій частині фактично зводяться до незгоди з ухваленими рішеннями, переоцінки встановлених судами обставин та досліджених ними доказів, що виходить за межі касаційного перегляду, які визначені статтею 341 КАС України. Суд указує, що причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, помилковість, незбалансованість, неузгодженість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання. Водночас мотиви скаржника зводяться до незгоди із застосованими судом апеляційної інстанції постановами Верховного Суду, що є неналежним обґрунтуванням пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України щодо наявності підстав для відступлення від висновків Верховного Суду, викладених у наведених вище постановах. За таких підстав, Суд дійшов висновку, що скаржник не обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах. Тому посилання скаржника не узгоджуються з наведеною скаржником підставою касаційного оскарження судових рішень - пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України. Також, у касаційній скарзі скаржник вказує підставою для касаційного оскарження судових рішень - пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України відповідно до якого відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31 травня 2012 року № 505 та статті 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VІІ від 14 жовтня 2014 року. Суд звертає увагу на те, що у постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 825/575/16, від 21 березня 2018 року у справі № 817/548/16, від 21 листопада 2018 року у справі № 808/2163/17, від 16 січня 2019 року № 804/217/17, від 27 лютого 2019 року у справі № 809/982/16, від 05 травня 2020 року у справі № 824/490/16 викладалися висновки у справі за подібними правовідносинами щодо нарахування заробітної плати прокурорам на підставі статті 81 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року. Відтак, зазначене свідчить, що скаржник просить сформувати висновок щодо застосування норм права по правовідносинам, стосовно яких вже наявний висновок Верховного Суду у справах № 825/575/16, № 817/548/16, № 808/2163/17, № 804/217/17, № 809/982/16, № 824/490/16. З огляду на викладене, Суд вважає безпідставними посилання скаржника на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження. Виходячи з визначених процесуальним законом меж, предметом касаційного перегляду можуть бути виключно питання права, а не факту. Посилання на приписи статті 242 КАС України не підміняє визначення таких підстав касаційного оскарження. Посилання скаржника у касаційній скарзі на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права зводяться до незгоди із висновками судів попередніх інстанції щодо обставин справи та наполяганні на переоцінці наявних у справі доказів, що не є належним обґрунтуванням підстави касаційного оскарження судових рішень відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України. При цьому, суд касаційної інстанції звертає увагу, що в попередній ухвалі Верховного Суду від 21 липня 2022 року про повернення касаційної скарги скаржнику надавалися вичерпні роз`яснення щодо зазначення підстав касаційного оскарження та умов за яких подається касаційна скарга на підставі визначених частиною четвертою статті 328 КАС України пунктів. Однак при поданні цієї касаційної скарги скаржником не взято до уваги роз`яснення щодо вимог, яким має відповідати касаційна скарга в частині визначення підстав касаційного оскарження, визначених пунктом 4 частини 2 статті 330 КАС України. Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов`язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, натомість, в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України), а в подальшому саме в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення (частина перша статті 341 КАС України). Отже, касаційна скарга повинна містити посилання на конкретні порушення відповідної норми (норм) права чи неправильність її (їх) застосування. Скаржник повинен зазначити конкретні порушення, що є підставами для скасування або зміни судового рішення (рішень), які, на його думку, допущені судом при його (їх) ухваленні, та навести аргументи в обґрунтування своєї позиції. Згідно з частиною другою статті 332 КАС України до касаційної скарги, яка не оформлена відповідно до вимог, встановлених статтею 330 цього Кодексу, застосовуються положення статті 169 цього Кодексу. За таких обставин, відповідно до правил статей 169, 332 КАС України касаційна скарга підлягає залишенню без руху з установленням скаржнику строку для усунення її недоліків шляхом надання до суду касаційної інстанції уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з чітким посиланням на пункти частини четвертої статті 328 КАС України, що саме є підставою для касаційного оскарження та з наданням обґрунтувань, визначених пунктом 4 частини другої статті 330 КАС України. На підставі викладеного, керуючись статтями 169, 328, 330, 332 Кодексу адміністративного судочинства України, УХВАЛИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року у справі №640/32057/20 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії та стягнення коштів - залишити без руху. Надати скаржнику строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги, зазначених у мотивувальній частині ухвали. Недоліки необхідно усунути шляхом подання до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з чітким посиланням на пункти частини 4 статті 328 КАС України, що саме є підставою для касаційного оскарження та з наданням обґрунтувань, визначених пунктом 4 частини 2 статті 330 КАС України. Роз`яснити скаржнику, що у разі невиконання вимог цієї ухвали в установлений судом строк касаційна скарга буде повернута. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає. ........................... ........................... ........................... Л.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк Судді Верховного Суду