Постанова КАС ВС № 240/10996/20

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 13 жовтня 2021 року м. Київ справа № 240/10996/20 адміністративне провадження № К/9901/11333/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М., розглянув у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 240/10996/20 за позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Залімського І.Г., суддів: Мацького Є.М., Сушка О.О., УСТАНОВИВ: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Житомирській області (далі - відповідач, Держекоінспекція у Житомирській області), у якому, з урахуванням заяви про роз`єднання позовних вимог, просила: 1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Держекоінспекції у Житомирській області від 10 січня 2020 року № 2-ОС про звільнення позивачки з посади начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр, поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами - старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області 10 січня 2020 року відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу"; 1.2. поновити позивачку на посаді начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр, поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами - старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області Держекоінспекції у Житомирській області; 1.3. стягнути з Держекоінспекції у Житомирській області на користь позивачки середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. В обґрунтування позову позивачка зазначала, що наказ відповідача про її звільнення з посади на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII), з підстави ліквідації державного органу є незаконним. Позивачка наголошувала, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) щодо працевлаштування працівників ліквідованої установи. Однак, за доводами позивачки, спірний наказ є протиправним, оскільки суперечить вимогам частини другої статті 47 та статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Установлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 працювала з 2015 року в органах державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, зокрема на посаді начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр, поводження з відходами небезпечними хімічними речовинами - старшого держінспектора з охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області Держекоінспекції у Житомирській області.

4. Наказом Держекоінспекції у Житомирській області від 25 лютого 2019 року №15-ОС звільнено ОСОБА_1 із займаної посади у зв`язку з ліквідацією державного органу 25 лютого 2019 року.

5. Уважаючи своє звільнення протиправним, ОСОБА_1 звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Держекоінспекції України, Держекоінспекції Поліського округу, Держекоінспекції у Житомирській області, про визнання протиправним та скасування наказу, визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання поновити на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування моральної шкоди.

6. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року у справі № 240/3894/19, яке набрало законної сили 16 жовтня 2019 року, адміністративний позов ОСОБА_1 до Держекоінспекції України, Держекоінспекції Поліського округу, Держекоінспекції у Житомирській області задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано накази Держекоінспекції у Житомирській області від 24 січня 2019 року № 7-ОС та від 25 лютого 2019 року № 15-ОС "Про звільнення ОСОБА_1 ". Зобов`язано Держекоінспекцію у Житомирській області поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр, поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами - старшого держінспектора з охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області з 26 лютого 2019 року. 6.1. Ухвалюючи таке рішення, Житомирський окружний адміністративний суд здійснив порівняльний аналіз Положення про Держекоінспекцію у Житомирській області та Положення про Держекоінспекцію Поліського округу, на підставі якого дійшов висновку, що зміст повноважень, завдань і функцій свідчить про те, що фактично відбулася реорганізація шляхом ліквідації територіального органу Держекоінспекції у Житомирської області з одночасним створенням Держекоінспекції Поліського округу як структурного підрозділу Держекоінспекції України. Функції та повноваження територіального органу, який ліквідуються, покладено на новоутворений територіальний орган як структурний підрозділ апарату Держекоінспекції України. 6.2. Також суд зазначив, що у випадку ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, обов`язок щодо працевлаштування (пропозиції про працевлаштування згідно статті 49-2 КЗпП України) працівників ліквідованої установи (організації) поширюється не лише на цю установу (організацію), а й на відповідну новостворену установу (організацію). Оскільки обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника або уповноважений ним орган з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору, за змістом частини третьої статті 49-2 КЗпП України роботодавець є таким, що виконав цей обов`язок, якщо працівникові були запропоновані всі інші вакантні посади (інша робота), які з`явилися на підприємстві протягом цього періоду і які існували на день звільнення. 6.3. Встановивши, що ОСОБА_1 з моменту попередження про наступне вивільнення (31 жовтня 2018 року) і по дату звільнення взагалі не пропонувалися будь-які вакантні посади чи інша робота у новоствореній Держекоінспекції Поліського округу, хоча відповідно до штатного розпису Держекоінспекції Поліського округу на 2019 рік були наявні вакантні посади та мало місце переведення інших працівників Держекоінспекції у Житомирській області, Держекоінспекції у Рівненської області на вакантні рівнозначні або нижчі посади у Держекоінспекції Поліського округу, суд дійшов висновку, що відповідачем порушено порядок звільнення позивачки внаслідок непропонування останній вакантних посад чи іншої роботи у новоствореній Держекоінспекції Поліського округу. 7. 09 січня 2020 року Держекоінспекцією у Житомирській області, на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року у справі № 240/3894/19, винесено наказ № 1-ОС "Про поновлення ОСОБА_1 ", яким скасовано наказ Держекоінспекції у Житомирській області від 24 січня 2019 року № 7-ОС та наказ від 25 лютого 2019 року № 15-ОС "Про звільнення ОСОБА_1 "; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр, поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами - старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області з 26 лютого 2019 року. 8. 10 січня 2020 року Держекоінспекцією у Житомирській області винесено наказ № 2-ОС "Про звільнення ОСОБА_1 ". Цим наказом звільнено ОСОБА_1 з посади начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр, поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами-старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області 10 січня 2020 року відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII. Вказаний наказ направлено відповідачем направлено листом від 10 січня 2020 року № 6/01-16 та отримано позивачкою 15 січня 2020 року. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

9. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року позов задоволено. 9.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Держекоінспекції у Житомирській області від 10 січня 2020 року № 2-ОС про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр, поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами-старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області 10 січня 2020 року відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII. 9.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр, поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами-старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області Держекоінспекції у Житомирській області. 9.3. Стягнуто з Держекоінспекції у Житомирській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 10 січня 2020 року до 16 листопада 2020 року у сумі 129301 грн. 9.4. Рішення у частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр, поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами - старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області та стягнення з Держекоінспекції у Житомирській області на користь ОСОБА_1 за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.

10. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що у межах спірних правовідносин відбулася реорганізація Держекоінспекції у Житомирській області з одночасним утворенням - Держекоінспекції Поліського округу. Суд першої інстанції погодився з доводами позивачки, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи. При цьому, обов`язок роботодавця щодо працевлаштування працівника державної установи, що ліквідується із утворенням нової установи, що буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, може бути виконаний шляхом пропозиції працівникові роботи в утвореній установі та, у випадку згоди, переведення працівника. 10.1. Встановивши, що позивачці не пропонувалися будь-які вакантні посади чи інша робота ані в органі, що ліквідується, ані у новоствореній Держекоінспекції Поліського округу, та не було повідомлено про наступне вивільнення в передбаченому законом порядку та строки, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем порушено порядок звільнення позивачки, що свідчить про протиправність спірного наказу про звільнення позивачки. Тому суд першої інстанції вирішив, що спірний наказ слід скасувати та, у зв`язку із протиправним звільненням, поновити позивачку на посаді із стягненням з відповідача середнього заробітку за час вимушеного прогулу. 10.2. Для обрахунку середнього заробітку судом першої інстанції застосовані наявні у матеріалах справи довідки про доходи, на підставі яких установлено, що 37 фактично відпрацьованих днів за останні два місяці перед звільненням позивачка отримала 24660,32 грн заробітної плат, а тому середньоденна заробітна плата позивачки становить 666,50 грн (24660,32 грн/37днів). Отже середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 10 січня 2020 року до 16 листопада 2020 року, який необхідно стягнути на її користь, становить 129 301,00 грн (194 робочих дні * 666,50 грн).

11. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку.

12. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року апеляційну скаргу Держекоінспекції у Житомирській області задоволено. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року скасовано. Ухвалено нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову.

13. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Закон №889-VIII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, не встановлює обов`язкового надання пропозиції працевлаштування на іншій посаді у випадках припинення служби, передбачених пунктом 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII. При цьому, на час виникнення спірних правовідносин, частина третя статті 87 Закону №889-VIII передбачає, що державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). Тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що пропонувати державному службовцю вакантні посади державної служби, при його звільненні відповідно до пункту 1 чи пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби, а не обов`язком. 13.1. Надаючи оцінку доводам позивачки про невиконання відповідачем обов`язку щодо попередження її про звільнення, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачку повідомлено про прийняття Держекоінспекцією України наказу від 29 жовтня 2018 року №227 "Про ліквідацію Держекоінспекції у Житомирській області" 31 жовтня 2018 року, що позивачкою не заперечується. Таким чином, з 31 жовтня 2018 року позивачці було відомо про ліквідацію Держекоінспекції у Житомирській області, а отже й про її звільнення на підставі статті 87 Закону №889-VIII. 13.2. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про правомірність спірного наказу про звільнення позивачки та відсутність підстав для задоволення позову. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції 14. 01 квітня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржниця просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року та залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року.

15. В обґрунтування касаційної скарги скаржниця вказує на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції ухвалена з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема статті 87 Закону №889-VIII зі змінами відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року №117-IX (далі - Закон № 117-IX). Крім того, скаржниця уважає, що в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 лютого 2021 року у справі № 820/292/17, від 26 лютого 2020 року у справі № 702/725/17. 15.1. Скаржниця наголошує, що у межах спірних правовідносин фактично відбулася реорганізація територіального органу Держекоінспекції України - шляхом ліквідації Держекоінспекції у Житомирської області з одночасним створенням Держекоінспекції Поліського округу, на який покладено функції та повноваження територіального органу, який ліквідуються. Вказані фактичні обставини встановлені рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року у справі № 240/3894/19, яке набрало законної сили, та відповідно до вимог статті 78 КАС України не потребують доказування у межах спірних правовідносин у цій справі. 15.2. Також скаржниця наполягає, що спірні правовідносини виникли до набуття чинності змін до статті 49-2 КЗпП України (02 лютого 2020 року) та статті 87 Закону 889-VIII (13 лютого 2020 року), відповідно ці зміни не повинні ураховуватися у цій справі. Таким чином, на переконання скаржниці, до спірних правовідносин з огляду на неурегульованість приписами Закону № 889-VIII як спеціально закону процедури вивільнення державних службовців, субсидіарному застосуванню підлягають норми загального трудового законодавства, зокрема статей 40, 49-2 КЗпП України. 14. 01 квітня 2021 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколов В.М.

15. Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. 16. 30 червня 2021 року до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшли доповнення до касаційної скарги, у яких скаржниця відповідно до частини другої статті 341 КАС України просить урахувати правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20 у подібних правовідносинах.

17. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 12 жовтня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами. Позиція інших учасників справи

18. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 квітня 2021 року про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року Держекоінспекцією у Житомирської області отримано 27 квітня 2021 року, що підтверджується наявним у матеріалах справи рекомендованим повідомленнями про вручення поштового відправлення ПАТ «Укрпошта», ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102933013178.

19. Однак відповідач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи. Нормативне регулювання

20. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

21. Статтею 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. 21.1. Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

22. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII), у редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року № 117-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року (далі - Закон № 117-IX). Дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 3 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).

23. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

23. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 117-IX) передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

24. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець

25. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.

26. Згідно із частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

27. За змістом абзацу третього частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.

28. Трудові відносини всіх працівників регулює КЗпП України. Законодавство про працю встановлює високий рівень умов праці, всемірну охорону трудових прав працівників (частина друга статті 1 КЗпП України). Статтею 5-1 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

29. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, у разі зміни в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

30. Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу (частина друга статті 40 КЗпП України).

31. Згідно з частиною п`ятою статті 40 КЗпП України (у редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року (далі - Закон № 113-IX), особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

32. Частинами першою - третьою статті 49-2 КЗпП України у цій же редакції визначено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України "Про зайнятість населення", власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.

33. За змістом частин першої та другої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

34. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 102 про "Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища" (далі - Постанова № 102) у структурі Держекоінспекції України відбувається реформування, в рамках якого деякі територіальні органи інспекції об`єднуються і утворюються міжтериторіальні. 34.1. Так, згідно з пунктами 1, 2 цієї Постанови утворюються як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції за переліком згідно з додатком 1 та ліквідуються як юридичні особи публічного права територіальні органи Держекоінспекції за переліком згідно з додатком 2. 34.2. Пунктом 3 Постанова № 102 установлено, що територіальні органи Держекоінспекції, що ліквідуються, продовжують виконувати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам, які утворюються згідно з пунктом 1 цієї постанови. 34.3. Постанова № 102 Уряд постановив ліквідувати, серед інших, Держекоінспекцію у Житомирській області та утворити Держекоінспекцію Поліського округу (Житомирська та Рівненська області).

35. На виконання Постанови № 102 Держекоінспекцією України прийнято наказ від 29 жовтня 2018 року №227 "Про ліквідацію Держекоінспекції у Житомирській області". Позиція Верховного Суду Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

36. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

37. Згідно з ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року касаційне провадження у справі відкрито, зокрема, з метою перевірки доводів касаційної скарги, про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

38. Предметом судового контролю у цій справі є правомірність наказу Держекоінспекції у Житомирській області від 10 січня 2020 року № 2-ОС про звільнення позивачки з посади начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр, поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами - старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.

39. Підставою для прийняття Держекоінспекції у Житомирській області рішення про звільнення позивачки, реалізованого спірним наказом, слугували Постанова № 102 та наказ Держекоінспекції України від 29 жовтня 2018 року №227, якими вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Держекоінспекції, зокрема Держекоінспекцію у Житомирській області.

40. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, враховує, що після подання цієї касаційної скарги Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування у подібних правовідносинах приписів статті 87 Закону № 889-VIII зі змінами відповідно до Закону № 117-IX, зокрема, у постановах від 26 травня 2021 року у справах № 140/90/20, № 260/261/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20 та від 20 вересня 2021 року у справі № 340/221/20, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.

41. За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

42. У вказаних справах Верховний Суд підкреслив, що Законом № 117-ІХ були серед іншого виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, які стосувалися застосування до державних службовців законодавства про працю та допускали звільнення з підстав скорочення чисельності або штату державних службовців лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.

43. У свою чергу, ретроспективний аналіз положень Закону № 889-VІІІ дає підстави для висновку, що стаття 87 цього Закону до набрання чинності Законом №117-IX (до 25 вересня 2019 року) визначала як підставу для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості її застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) поряд із прямою вказівкою на застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю.

44. Одночасно із набранням чинності Законом № 117-IX набрав чинності Закон № 113-IX, яким статтю 40 КЗпП України доповнено частиною п`ятою такого змісту: "Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус".

45. Верховний Суд у справах № 140/90/20, № 260/261/20, № 240/455/20 та №340/221/20, аналізуючи вищевказані законодавчі зміни, зазначив, що виключення зі статті 87 Закону № 889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті не вказує на заборону щодо його застосування, враховуючи приписи частини третьої статті 5 цього Закону та неврегульованість цим Законом відповідних правовідносин.

46. Приписи частини п`ятої статті 40 КЗпП України вказують лише на можливість врегулювання спеціальним законом особливостей застосування порядку звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом першим частини першої цієї статті.

47. У цій справі колегія суддів також уважає за необхідне підкреслити, що відносини публічної служби в основі своєї правової природи є наслідком реалізації не тільки права на участь в управлінні державними справами через забезпечення доступу до державної служби, визначеного статтею 38 Конституції України, але і права на працю, оскільки перебування особи на державній службі є однією із форм реалізації права на працю, закріпленого у статті 43 Конституції України, а тому за правовою позицією Верховного Суду України, сформованою у постанові від 06 листопада 2013 року у справі № 21-389а13, до відносин публічної служби застосовуються норми трудового законодавства в частині неврегульованій спеціальним законодавством.

48. Усталеною є також судова практика субсидіарного застосування приписів КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин, з приводу яких виник спір, у значенні різновиду аналогії закону як засобу подолання прогалин спеціального законодавства.

49. Тож, враховуючи відсутність у спеціальному законі норм, які б урегульовували особливості вивільнення державних службовців, зокрема, у разі у разі реорганізації, ліквідації державного органу, на момент виникнення спірних правовідносин, незважаючи на виключення зі статті 87 Закону № 889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті, Верховний Суд погоджується з доводами позивачки про необхідність застосування до спірних правовідносин положень КЗпП України на підставі частини третьої статті 5 Закону № 889-VІІІ.

50. У зв`язку з наведеним слід звернути увагу, що встановлені КЗпП України особливості звільнення державних службовців за пунктом 1 частини першої статті 40 цього Кодексу та пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII на підставі Закону України «Про внесення змін до Кодексу законів про працю України» від 12 грудня 2019 року № 378-IX, набули чинності 02 лютого 2020 року, тобто після звільнення позивачки у січні 2020 року, а тому не підлягали застосуванню у межах спірних правовідносин.

51. Колегія суддів наголошує, що суб`єкти владних повноважень зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відтак відповідач у межах спірних правовідносин був зобов`язаний дотриматися визначеної законом процедури вивільнення працівників.

53. Підстави припинення державної служби у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією державного органу за своєю правовою природою відповідають ознакам вивільнення працівників, що ґрунтується на загальних підставах звільнення за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України.

54. У свою чергу, відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений термін, а також терміновий трудовий договір до закінчення терміну його дії можуть бути розірвані власником або уповноваженим їм органом у разі змін в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідації, реорганізації, скорочення чисельності або штату працівників.

55. Процедура вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України (у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників) регламентована положеннями частини другої статті 40, статей 42, 49-2 цього Кодексу, що містять юридичні гарантії забезпечення прав працівників від незаконного звільнення та сприяння у збереженні роботи, до яких можна віднести обов`язок роботодавця попередити працівника про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці та вчинити дії щодо працевлаштування працівника, в тому числі з урахуванням переважного права на залишення на роботі, а також заборону на звільнення працівника в період його тимчасової непрацездатності або відпустки, крім випадку повної ліквідації підприємства, установи, організації.

56. Верховний Суд у постанові від 16 вересня 2021 року у справі №440/413/20 дійшов висновку, що ліквідація відноситься до терміну "змін в організації виробництва і праці", що свідчить про поширення на спірні правовідносини положення частини третьої статті 49-2 КЗпП України, відповідно до якої одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.

57. У цій справі судами обох інстанцій ураховано, у межах спірних правовідносин відбулася реорганізація територіального органу Держекоінспекції шляхом ліквідації Держекоінспекції у Житомирській області з одночасним та утворенням Держекоінспекції Поліського округу.

58. На виконання Постанови № 102 Держекоінспекцією України прийнято наказ від 29 жовтня 2018 року №227 "Про ліквідацію Держекоінспекції у Житомирській області".

59. Верховний Суд неодноразово повторював, що встановлена законодавством можливість реорганізації державної установи (організації) не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) щодо працевлаштування працівників, які попереджаються про наступне звільнення, а саме з моменту виникнення обставин, які зумовлюють можливе вивільнення працівників.

60. Тобто роботодавець зобов`язаний попередити працівника про наступне вивільнення та одночасно з цим запропонувати йому всі вакансії, які відповідають зазначеним вимогам, що існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.

61. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі № 826/19187/16, від 31 березня 2020 року у справі №826/6148/16, від 09 жовтня 2019 року у справі № 821/595/16, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17 (П/9901/310/18).

62. При цьому, Верховний Суд звертає увагу, що такий обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору та охоплює вакантні посади, які з`явилися в установі протягом всього цього періоду і які існували на день звільнення.

63. Вказана правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 807/3588/14, від 27 травня 2020 року у справі № 813/1715/16 та інш.

64. За змістом частини п`ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VІІІ працевлаштування державного службовця у випадку реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу передбачає його переведення на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу. Переведення у такому випадку відбувається за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.

65. Водночас застосування законодавцем у наведених положеннях Закону № 889-VІІІ слова "може", підтверджує виключне право адміністративного розсуду суб`єкта призначення на переведення державного службовця без обов`язкового проведення конкурсу та жодним чином не увільняє його від обов`язку дотриматися процедури вивільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби у разі реорганізації державного органу.

66. У зв`язку з наваленим слід звернути увагу, що наступними змінами до статті 87 Закону № 889-VІІІ, внесеними згідно із Законами України від 14 січня 2020 року № 440-ІХ та від 23 лютого 2021 року № 1285-ІХ, законодавець визначав особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ, зокрема, в частині строку попередження про наступне звільнення, пропозиції посад державної служби та визначення випадків застосування законодавства про працю.

67. Разом з тим норми, які змінилися внаслідок цих законодавчих змін не регулюють спірних правовідносин, оскільки вони набрали чинності у лютому 2020 року, а тому застосування цих норм не є предметом правового аналізу у цій справі.

68. Тож при проведенні заходів з припинення одних та одночасного утворення інших територіальних органів Держекоінспекції, відповідний територіальний орган Держекоінспекції (Держекоінспекція у Житомирській області) як юридична особа публічного права, з якою позивачка перебувала у трудових відносинах, мав додержуватися установленого КЗпП України порядку вивільнення працівників, в основу якого покладено вимогу щодо сприяння збереження роботи працівників ліквідованої (реорганізованої) установи.

69. Аналогічних правових висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20, від 06 липня 2021 року у справах № 640/3456/20 та № 640/1627/20, від 16 вересня 2021 року у справі № 440/413/20, від 20 вересня 2021 року у справі №340/221/20, у яких правовідносини є подібними. Підстави для відступу від цієї позиції у цій справі відсутні.

70. Натомість, як слідує з установлених судами попередніх інстанцій обставин справи, Держекоінспекціює у Житомирській області при звільнення позивачки на підставі спірного наказу взагалі не дотримано порядку вивільнення працівників. Так, позивачку не було повідомлено про наступне вивільнення в передбаченому законом порядку та строки після її поновлення на посаді на підставі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року у справі № 240/3894/19. Крім того, звільнивши позивачку у наступний день після поновлення на посаді на підставі вищувказаного судового рішення, відповідач не вжив жодних заходів з метою працевлаштування позивачки.

71. За наведеного правового регулювання та встановлених обставин справи колегія суддів у цій справі уважає, що суд першої інстанції дійшов до правильного висновку, що відповідачем порушено порядок звільнення позивачки, що має наслідком визнання протиправним та скасування спірного наказу про звільнення позивачки з поновленням її на попередній роботі та виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу в силу вимог частин першої і другої статті 235 КЗпП України.

72. На підставі вищевикладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції помилково скасовано законне та обґрунтоване рішення суду першої інстанції, який повно та правильно встановив обставини справи, вірно застосував норми матеріального права та надав їм вірне тлумачення.

73. Таким чином, рішення суду першої інстанції по своїй суті є правильним. У свою чергу, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, зокрема частину третю статті 5 Закону № 889-VІІІ та статтю 87 цього Закону у взаємозв`язку з частиною другої статті 40, частиною третьої статті 49-2 КЗпП України, внаслідок чого помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.

74. Оскільки матеріалами справи підтверджено незаконність наказу Держекоінспекції у Житомирській області від 10 січня 2020 року №2-ОС про звільнення позивачки з посади, який судом першої інстанції визнано протиправним та скасовано, і Верховний Суд погодився з таким висновком суду, Верховний Суд уважає, що ним надано відповідь на всі доводи касаційної скарги, які можуть вплинути на правильне вирішення справи в межах розглянутих судами попередніх інстанцій позовних вимог. Інші доводи та аргументи касаційної скарги, зважаючи на наведені мотиви, у контексті обставин цієї справи визначального значення не мають, а тому Верховним Судом не аналізуються.

75. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

76. Відповідно до приписів статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

77. З урахуванням вищенаведеного касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року у справі № 240/10996/20 підлягає скасуванню, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року - залишенню в силі.

78. Зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених позивачкою витрат у суді касаційної інстанції Верховний Суд не вирішує питання про розподіл судових витрат. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року у справі № 240/10996/20 скасувати, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року залишити в силі. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов