Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 620/2138/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/2138/21 Суддя (судді) першої інстанції: Баргаміна Н.М. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 16 вересня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2021 року адміністративну справу за позовом Державної установи «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Чернігівській області» до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги, ВСТАНОВИВ Державна установа «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Чернігівській області» (надалі за текстом - «Територіальне медичне об`єднання») звернулась до суду з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області № 262503-14/1092-2021 від 05.03.2021 р. На обгрунтування своїх вимог позивач посилався на відсутність порушень у діяльності Територіального медичного об`єднання. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 травня 2021 року адміністративний позов в частині позовних вимог про визнання протиправною та скасування вимоги № 262503-14/1092-2021 від 05.03.2021 р. щодо усунення виявлених ревізією порушень вимог пункту 2 Порядку використання коштів фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 302, пункту 3 Порядку використання коштів, виділених для здійснення доплати військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським, які забезпечують життєдіяльність населення, медичним та іншим працівникам, які безпосередньо зайняті на роботах з ліквідації захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2, у відомчих закладах охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.06.2020 № 485, пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 375 від 29.04.2020 р. «Деякі питання оплати праці (грошового забезпечення) окремих категорій працівників, військовослужбовців Національної гвардії та Державної прикордонної служби, посадових осіб Державної митної служби, осіб рядового та начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, поліцейських, які забезпечують життєдіяльність населення, на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та протягом 30 днів з дня його відміни» на загальну суму 1 677 763 грн. 13 коп. залишено без розгляду. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправними та скасовано вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства № 262503-14/1092-2021 від 05.03.2021 р., № 262503-14/1693-2021 від 13.04.2021 р., прийняті Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, в частині виявлених ревізією порушень вимог пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 № 353-р «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету» всупереч напрямам використання коштів, визначених в розпорядженні, Територіальним медичним об`єднанням використані бюджетні кошти за КПКВК 1001710 в сумі 980000,0 грн. на придбання лабораторного обладнання (Автоматичного імуноферментного аналізатора LABLINE-090 (у комплекті з набором реагентів для визначення коронавірусу (COVID-19), а не медичного обладнання. В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову. Зокрема, скаржник стверджує, що комплект обладнання для проведення досліджень методом ІФА належить до лабораторного, а не до медичного обладнання і його придбання було здійснено з порушенням п. 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 № 353-р «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету» та ст.ст. 116, 119 Бюджетного кодексу України наслідок нецільового використання бюджетних коштів. Апелянт зазначає, що суд безпідставно вдався до дослідження завданих Територіальним медичним об`єднанням збитків, оскільки у цій частині вимога вичерпала свою дію і такі порушення встановлюються під час звернення Держаудитслужбою з позовом про їх стягнення. У відзиві на апеляційну скаргу позивач, наполягаючи на законності та обгрунтованості судового рішення, зазначає, що розроблений МВС України Розрахунок додаткової потреби в коштах не розподіляє майбутніх асигнувань, тобто не закріплює конкретного переліку медичного обладнання і засобів індивідуального захисту, у відповідності до якого повинні бути освоєні кошти після їх виділення з резервного фонду бюджету. Територіальне медичне об`єднання наполягає на тому, що придбаний ним комплект обладнання для проведення досліджень методом ІФА (автоматичний імуноферментний аналізатор LABLINE-090) згідно постанови Кабінету Міністрів України № 225 від 20 березня 2020 р. відноситься до медичного обладнання. Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного. Судом першої інстанції встановлено, що на виконання плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІV квартал 2020 р. посадовцями Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державної установи «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Чернігівській області». Результати ревізії оформлено актом № 03-30/01 від 02.02.2021 р. Згідно цьому акту позивачем, серед іншого, допущено порушення ст.ст. 116, 119 Бюджетного кодексу України, пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України № 353-р від 25.03.2020 р. «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету» внаслідок нецільового використання бюджетних коштів в сумі 980 000 грн. Такий висновок обґрунтовано наступним. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України № 353-р від 25.03.2020 р. «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету» Міністерству внутрішніх справ виділено 140 млн. гривень для закупівлі засобів індивідуального захисту та медичного обладнання з метою здійснення санітарно-карантинного контролю під час проведення протиепідемічних заходів з протидії поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на території України. За рахунок цих коштів територіальним медичним об`єднанням було придбано автоматичний імуноферментний аналізатор LABLINE-090 (у комплекті з набором реагентів для визначення коронавірусу (COVID19) в кількості 1 шт. вартістю 980 000 грн. Разом з тим, згідно постанови Кабінету Міністрів України № 225 від 20 березня 2020 р. «Деякі питання закупівлі товарів, робіт і послуг, необхідних для здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на території України» комплект обладнання для проведення досліджень методом ІФА (код згідно з УКТЗЕД 3822 00 00 00, 9027) належить до лабораторного обладнання. На підставі висновків, викладених в акті ревізії, відповідачем направлено вимогу № 262503-14/1092-2021 від 05.03.2021 р. про усунення виявлених ревізією порушень законодавства. Цією вимогою Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області зобов`язало позивача: - розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення до відповідальності у порядку, встановленому законодавством, працівників Територіального медичного об`єднання, винних у допущених порушеннях; - забезпечити відшкодування відповідно до норм ст.ст. 130-136 КЗпП України на користь Територіального медичного об`єднання зайво витрачених коштів на суму 1 677 763 грн. 13 коп.; - забезпечити повернення до бюджету коштів в сумі 980 000 грн., які використані за КПКВК 1001710 всупереч напрямам використання коштів, визначених в розпорядженні Кабінету Міністрів України № 353-р від 25.03.2020 р. «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету». У випадку неможливості забезпечення відшкодування у вищезгаданому порядку розглянути питання щодо відшкодування понесених витрат з винної особи відповідно до норм ст.ст. 130-136 КЗпП України. 13 квітня 2021 р. відповідачем сформовано та направлено Територіальному медичному об`єднанню уточнену вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства № 262503-14/1693-2021, якою відкликано вимогу № 262503-14/1092-2021 від 05.03.2021 р. в частині забезпечення усунення порушень на суму 1 677 763 грн. 13 коп. Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 р. № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Згідно пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства. Пунктом 15 названої статті Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Частиною другою статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються. Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03 лютого 2016 р. (надалі за текстом - «Положення») Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Підпунктом 9 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь. Відповідно до підпунктів 16, 23 пункту 6 Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку. Пунктом 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20 квітня 2006 р., передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. У такому випадку вимога органу державного фінансового контролю стає підставою для вчинення подальших дій, які безпосередньо впливають на права та законні інтереси підконтрольної установи. При цьому законність вимоги поряд із іншими діями стає предметом іншої судової справи. Відтак, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача. Правова позиція з цього питання висловлена Верховним Судом у постановах від 13 лютого 2020 року у справі №2040/5815/18 та від 31.03.2021 р. у справі № 826/11931/18. Також, із матеріалів справи вбачається та не заперечується сторонами, що за рахунок коштів, виділених Міністерству внутрішніх справ України для закупівлі засобів індивідуального захисту та медичного обладнання з метою здійснення санітарно-карантинного контролю під час проведення протиепідемічних заходів з протидії поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на території України, Територіальним медичним об`єднанням було придбано автоматичний імуноферментний аналізатор LABLINE-090 (у комплекті з набором реагентів для визначення коронавірусу (COVID19) вартістю 980 000 грн. Порядок проведення закупівель товарів, робіт і послуг, необхідних для здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на території України та Перелік товарів, робіт і послуг, необхідних для здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на території України (надалі за текстом - «Перелік») затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 225 від 20 березня 2020 р. «Деякі питання закупівлі товарів, робіт і послуг, необхідних для здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на території України». Згідно названому Переліку комплект обладнання для проведення досліджень методом ІФА (код згідно з УКТЗЕД 3822 00 00 00, 9027) належить до підкатегорії «Лабораторне обладнання» категорії «Медичні вироби, лабораторне обладнання, розхідні матеріали, реагенти для лабораторних досліджень». Таким чином, відповідач, за результатами перевірки, дійшов обгрунтованого висновку про те, що кошти у сумі 980 000 грн. буди використані всупереч напрямам їх використання. Ухвалюючи рішення у справі, суд попередньої інстанції помилково послався на декларацію про відповідність № WM36406334/02 від 22.12.2017 р., якою ТОВ «Терра-Мед» підтверджує, що медичний виріб Аналізатори діагностичні лабораторні серії Labline відповідає вимогам Технічного регламенту щодо медичних виробів для діагностики in vitro, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 754 від 02.10.2013 р. та на Національний класифікатор України (Класифікатор медичних виробів НК 024:2019), затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України № 159 від 05.02.2019 р. Питання чи є придбаний позивачем автоматичний імуноферментний аналізатор LABLINE-090 медичним виробом не є предметом спору у справі. Затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 225 від 20 березня 2020 р. Перелік містить наступні товарні категорії: - лікарські засоби, імунобіологічні препарати та харчові продукти для спеціальних медичних цілей для надання медичної допомоги пацієнтам, хворим на COVID-19; - дезінфекційні засоби і антисептики; - медичне обладнання для закладів охорони здоров`я, що надають допомогу пацієнтам, хворим на COVID-19; - засоби індивідуального захисту; - медичні вироби для скринінгу хворих; - розхідні матеріали для надання медичної допомоги хворим на COVID-19 та медичні вироби для вакцинації від COVID-19; - медичні вироби, лабораторне обладнання, розхідні матеріали, реагенти для лабораторних досліджень; - медичні вироби (розхідні матеріали) для патологоанатомічних відділень; - транспортні засоби для закладів охорони здоров`я системи екстреної медичної допомоги та санітарної авіації (авіаційної медицини); - системи постачання медичних газів; - інше. Разом з тим, розпорядженням Кабінету Міністрів України № 353-р від 25 березня 2020 р. Міністерству внутрішніх справ були виділені кошти у сумі 140 млн. гривень виключно для закупівлі засобів індивідуального захисту та медичного обладнання, а не медичних виробів чи лабораторного обладнання. Суд попередньої інстанції на наведене уваги не звернув та дійшов помилкового висновку про те, що відповідачем не доведено правомірність виявленого порушення. Окружний адміністративний суд також безпідставно вийшов за межі позовних вимог та скасував уточнену вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства № 262503-14/1693-2021 від 13 квітня 2021 р., якою відкликано вимогу № 262503-14/1092-2021 від 05.03.2021 р. в частині забезпечення усунення порушень на суму 1 677 763 грн. 13 коп., зазначивши при цьому, що Держаудитслужба та її територіальні органи не наділені повноваженнями на відкликання вимог. По-перше, у частині вимоги про визнання протиправною та скасування вимоги № 262503-14/1092-2021 від 05.03.2021 р. щодо усунення виявлених ревізією порушень на суму 1 677 763 грн. 13 коп. Територіальне медичне об`єднання просило залишити позов без розгляду і така заява була задоволена судом ухвалою від 12.05.2021 р. Тобто, після ухвалення рішення у цій справі вимога Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області № 262503-14/1092-2021 від 05.03.2021 р. у частині усунення порушень на суму 1 677 763 грн. 13 коп. підлягає виконанню. По-друге, Державна аудиторська служба України, як орган який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю та наділений правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, не позбавлена права і відкликати ці вимоги. За таких обставин, ухвалене у справі судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям постанови про відмову у задоволенні позову. Керуючись статтями 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, ПОСТАНОВИВ Апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області задовольнити. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2021 року скасувати та ухвалити нове судове рішення. У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Постанова складена в повному обсязі 21 вересня 2021 р. Головуючий суддя І.О.Лічевецький суддя О.М.Оксененко суддя В.П.Мельничук