Постанова Перший апеляційний адміністративний суд № 200/3092/21-а

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 26 серпня 2021 року справа №200/3092/21-а приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15 Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Гайдара А.В., Казначеєва Е.Г., Міронової Г.М., розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року та апеляційні скарги Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області та ОСОБА_1 на додаткове рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18 травня 2021 року у справі № 200/3092/21-а (головуючий І інстанції Череповський Є.В.) за позовом ОСОБА_1 до Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області про визнання протиправною бездіяльності, - ВСТАНОВИВ: 23 березня 2021 року до Донецького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області в якій (з урахуванням заяви від 26 квітня 2021 року) просить суд: - визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо несвоєчасного оприлюднення у формі відкритих даних на веб-сторінці http://andriivska.gromada.org.ua/news/1614846747/ офіційного веб-сайту http://andriivska.gromada.org.ua/ Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області рішення виконавчого комітету Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області № 23 «Про звіт сільського голови про роботу Андріївської сільської ради та виконавчого комітету за 2020 рік», яке було прийнято на його засіданні 23 лютого 2021 року, - зобов`язати Андріївську сільську раду Слов`янського району Донецької області, відповідно до частини 2 статті 15 Закону України № 2939-VI, в межах наданих повноважень невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа, забезпечити оприлюднення на офіційному веб-сайті http://andriivska.gromada.org.ua/ Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області інформації, передбаченої частиною 1 статті 15 Закону України № 2939-VI, в тому числі рішень виконавчого комітету Андріївської сільської ради Слов`янского району Донецької області, починаючи з першого червня 2021 року (а.с. 1-6, 46-47). Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області щодо несвоєчасного оприлюднення у формі відкритих даних на веб-сторінці http://andriivska-gromada.gov.ua/news/1614846747/ офіційного веб-сайту http://andriivska-gromada.gov.ua/ Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області рішення виконавчого комітету Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області № 23 від 23 лютого 2021 року «Про звіт сільського голови про роботу Андріївської сільської ради та виконавчого комітету за 2020 рік». В задоволенні решти позовних вимог відмовлено (а.с. 50-54). Додатковим рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 18 травня 2021 року стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області на користь ОСОБА_1 витрати, пов`язані з правничою допомогою адвоката, у розмірі 1500 грн. (а.с. 72-73). Не погодившись з вищевказаним судовим рішенням, Андріївська сільська рада Слов`янського району Донецької області звернулась до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального процесуального права, просило суд скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог у повному обсязі. В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначає, що розпорядник інформації зобов`язаний оприлюднювати лише власні рішення, що підлягають обговоренню. Враховуючи те, що сільська рада та виконавчий комітет сільської ради є різними суб`єктами у системі місцевого самоврядування вищевказаний обов`язок відсутні ній (а.с. 78-82). Крім того, Андріївська сільська рада Слов`янського району Донецької області просила скасувати додаткове рішення по справі, мотивуючи апеляційну скаргу відсутністю доказів реальності адвокатських витрат (а.с. 100-101). ОСОБА_1 також подав апеляційну скаргу на додаткове рішення по справі, зазначив, що судові витрати пов`язані з правничою допомогою мають бути стягнуті з відповідача у повному заявленому обсязі, оскільки суд не вправі визначати їх на власний розсуд (а.с. 92-95). Сторони в судове засідання не викликались, про дату та місце розгляду справи повідомлялись судом належним чином. Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, зазначає наступне. Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, що підтверджується копією паспорта серії НОМЕР_1 , виданого 24 березня 2000 року Краматорським МВ УМВС України в Донецькій області. 23 лютого 2021 року виконкомом Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області прийнято рішення № 23 «Про звіт сільського голови про роботу Андріївської сільської ради та виконавчого комітету за 2020 рік», яким прийнято до відома звіт сільського голови ОСОБА_2 про роботу Андріївської сільської ради та виконавчого комітету за 2020 рік, рекомендовано сільському голові ОСОБА_2 звітувати на черговому засіданні сесії сільської ради про роботу Андріївської сільської ради та виконавчого комітету за 2020 рік. 04 березня 2021 року на офіційному веб-сайті Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області http://andriivska.gromada.org.ua/ в підрозділі «Розпорядження сільського голови з основної діяльності 2020 рік» підрозділу «рішення засідання виконавчого комітету 2018, 2019, 2020, 2021 рік» розділу «Діяльність виконавчого комітету» за посиланням: http://andriivska-gromada.gov.ua/news/1614846747/ о;публіковано рішення виконавчого комітету Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області №

23. Повний текст рішення на вказаній веб-сторінці відкривається в форматі файлу .pdf «рішення виконком №2 відредагований» за допомогою сервісу Google Drive за посиланням https://drive.google.com/file/d/11XAMl9Ir-p8KzlCmyW9V3DI8EH9vYtwC/view, де у розділі «властивості» відображено, що його створено 04 березня 2021 року о 10 год. 25 хв. Позивач вважаючи що рішення оприлюднено з порушення строків його оприлюднення звернувся до суду із захистом своїх прав. Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що недотримання відповідачем як розпорядником інформації вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», що стало підставою для звернення до суду з даним позовом, підтверджено наданими доказами і матеріалами справи. Додатковим рішенням стягнуто з відповідача (за рахунок його бюджетних асигнувань) витрати, пов`язані з правничою допомогою адвоката, у розмірі 1500 грн. Колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог та відповідно додатковим рішенням суду першої інстанції з огляду на наступне. Відповідно до ст. 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Положенням ст.57 Конституції України встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є не чинними. Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Аналогічна правова норма щодо органів місцевого самоврядування закріплена у статті 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР). Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання. Відповідно до частини 1 статті 5 та частини 1 статті 12 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова (далі - міський голова) входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Конституційний Суд України у пункті 4 Рішення від 6 липня 1999 року № 7-рп/99 роз`яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням). З наведеного вбачається, що міський голова хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак не є органом місцевого самоврядування - сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією в розумінні пункту 1 частини 1 статті 13 Закону № 2939-VI і не може бути її розпорядником. За приписами статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Сільський голова в межах своїх повноважень видає розпорядження. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України Про доступ до публічної інформації. Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Отже, Законом № 2939-VI встановлений виняток для внутрішньо організаційних актів щодо їх оприлюднення. Судами встановлено, що рішення було видано виконавчим комітетом Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області. Статтею 25 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Згідно частини 11 статті 59 Закону № 280/97-ВР, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. Відповідно ч.1 ст.3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом. Згідно з п.1 ст.5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: систематичного та оперативного оприлюднення інформації: на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет. Згідно з ст.12 Закону № 2939-VI суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону. Відповідно до п.1 ч.1 ст.13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання. Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні, про що зазначено в частині першій статті 19 Закону № 2939-VI. Крім того, даною статтею визначено порядок оформлення запитів на інформацію. Так, запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту (частина друга). Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача (частина третя вказаної статті) та має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі (частина п`ята). Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI). Слід зазначити, що позивач не є запитувачем інформації у розумінні Закону № 2939-VI, оскільки не звертався до відповідача з відповідним запитом. Пунктом 1 ч. 1 ст. 14 Закону № 2939-VI встановлено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами. Пункт 2 частини 1 статті 15 Закону № 2939-VI передбачає, що розпорядники публічної інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, а частина 2 зазначеної правової норми передбачає, що ці акти підлягають обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше 5 робочих днів з дня затвердження документу. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації. Таким чином, Закон № 2939-VI чітко встановлює строки оприлюднення нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії, до яких відносяться і рішення місцевих рад, та передбачає, що такі рішення підлягають оприлюдненню, в тому числі на сайті, невідкладно, але не пізніше 5 робочих днів з моменту їх затвердження. Рішенням виконавчого комітету Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області було вирішено прийняти до відома звіт сільського голови та рекомендовано останній звітувати на черговому засіданні сільської ради. Позивач, посилаючись на електронний доказ, наполягає, на тому, що зазначене рішення було розміщено на офіційному сайті Андріївської сільської ради тільки 09 березня поточного року о 10:25 год, надаючи інформацію в електронній (цифровій) формі, яка міститься у розділі властивостей Документа, згідно якій він був створений та розміщений на вищевказаної веб-сторінці за допомогою сервісу GoogleDrive, паперова копія, якого знаходиться в матеріалах справи. При цьому, з наданого доказу не вбачається дати первинного створення документа. На сайті ж відповідача зазначена дата створення спірного розпорядження 02 березня 221 року о 10:31 год. Стосовно доводів позивача, щодо його порушеного права на своєчасне копіювання, публікування, поширювання, використовування, у тому числі в комерційних цілях інформації, що міститься у документі. Рішення чи дії суб`єкта владних повноважень мають бути законними та обґрунтованими, прийнятими чи вчиненими в межах наданих повноважень, мати під собою конкретні об`єктивні факти, на підставі яких його ухвалено або вчинено, а суд, відповідно до ч. 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, перевіряє чи прийнято такі рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно, тобто протягом розумного строку. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Тобто, умовою для звернення особи до адміністративного суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльності будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб таких органів є наявність у позивача суб`єктивного переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав. У свою чергу, порушенням суб`єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею такого права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона може розраховувати в разі належної поведінки зобов`язаної особи. Отже, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків такої особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку. При цьому, виходячи з наведених вище положень частини другої статті 55 Конституції України, особа-позивач на власний розсуд визначає, чи порушені її права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас задоволення відповідних позовних вимог особи можливе лише в разі наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, при цьому така зміна відбувається з порушенням критеріїв правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, встановлених ч. 2 ст. 2 КАС України. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання саме її прав, свобод чи інтересів, а також у разі звернення до суду органів і осіб, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб або державні та суспільні інтереси. Слід зазначити, що за результатами розгляду справи, фактів порушення прав позивачем не доведено, а позивач посилається на формальне порушення закону. Навіть у разі задоволення позовних вимог позивача про визнання бездіяльності відповідача протиправною не відбудеться будь яких змін щодо його прав та законних інтересів, а отже їх поновлення не відбудеться. Відтак, місцевий суд дійшов помилкового висновку, що позивач надав докази про порушення своїх прав та законних інтересів. В будь-якому разі, само по собі порушення процедури при розміщення інформації не є порушенням прав та законних інтересів позивача. Сторонами суду не наведено інших специфічних, доречних та важливих аргументів, які суд зобов`язаний оцінити, виконуючи свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. За практикою Європейського суду з прав людини пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (див. «Руїз Торія проти Іспанії» (Ruiz Toriya v. Spaine), рішення від 09 грудня 1994 року, Серія A, № 303-A, параграф 29). Водночас, відповідь суду повинна бути достатньо детальною для відповіді на основні (суттєві) аргументи сторін. Відповідно до положень ч.1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового судового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального та процесуального права Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати, оскільки доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції. Враховуючи висновок про відмову у задоволені позовних вимог, витрати на правничу допомогу не підлягають стягненню з відповідача, відтак додаткове рішення також підлягає скасуванню. Керуючись статтями 250, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України,-

ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року - задовольнити. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року у справі № 200/3092/21-а - скасувати. Прийняти нову постанову. В задоволені позовних вимог ОСОБА_1 до Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області про визнання протиправною бездіяльності - відмовити. Апеляційні скарги Андріївської сільської ради Слов`янського району Донецької області та ОСОБА_1 на додаткове рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18 травня 2021 року у справі № 200/3092/21-а - задовольнити частково. Скасувати додаткове рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18 травня 2021 року у справі № 200/3092/21-а. Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення. Повне судове рішення складено 26 серпня 2021 року. Судді А.В. Гайдар Е.Г.Казначеєв Г.М. Міронова