Постанова 4855 № 320/24/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/24/21 Суддя (судді) першої інстанції: Басай О.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 04 червня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача: Беспалова О. О., суддів: Ключковича В. Ю., Парінова А. Б., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 березня 2021 року (місце ухвалення: місто Чернігів, час ухвалення: не зазначений, дата складання повного тексту: 11.03.2021) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ірпінського міського голови Бучанського району Київської області Маркушина Олександра Григоровича про визнання протиправними дій,- В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Ірпінського міського голови Бучанського району Київської області, в якому просив суд: - визнати протиправними дії Ірпінського міського голови Бучанського району Київської області Маркушина Олександра Григоровича щодо проведення пленарного засідання третьої позачергової сесії Ірпінської міської ради у закритому режимі, ініціювання даного питання перед депутатами, поставлення його на голосування міської ради, невідображення результатів голосування у протоколі. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11 березня 2021 р. у задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням позивачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції з огляду на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити у повному обсязі. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що обмеження доступу до пленарного засідання за рішенням ради про проведення засідання у закритому режимі позбавляє його, як мешканця м. Ірпеня права на участь у місцевому самоврядуванні гарантованого ч. 1 ст. 3 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". До Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив зареєстрований 19.04.2021 р. за вх. № 15787, у якому відповідач наголошує, що в апеляційній скарзі позивач не наводить жодних підстав та доводів для спростування висновків та позиції суду. У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Заслухавши суддю - доповідача, осіб, що з`явились, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке. Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 01.12.2020 на засіданні Ірпінської міської ради, Ірпінським міським головою Бучанського району Київської області Маркушиним О.Г. поставлено на голосування питання про проведення закритого сесійного засідання, яке прийнято радою, що підтверджується копією проколу пленарного засідання ради. Вважаючи протиправними дії Ірпінського міського голови Бучанського району Київської області Маркушина О.Г. щодо проведення пленарного засідання третьої позачергової сесії Ірпінської міської ради у закритому режимі, ініціювання даного питання перед депутатами, поставлення його на голосування міської ради, невідображення результатів голосування у протоколі, позивач звернувся до суду з даним позовом. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає про таке. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування врегульовано Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР). Статтею 2 Закону № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Одними з основних принципів місцевого самоврядування є законність та гласність (ст. 4 Закону № 280/97-ВР). Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч. 1 ст. 10 Закону № 280/97-ВР). Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання затвердження регламенту ради. На виконання вказаних вимог Рішенням другої позачергової сесії VIII скликання Ірпінської міської ради від 27.11.2020 №11-2-VIII затверджено Регламент Ірпінської міської ради (т. 1, а.с. 33).. Відповідно до ст. 3 Регламенту засідання сільської ради проводиться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого засідання для розгляду конкретно визначених питань. Порядок проведення закритих засідань та коло осіб, що мають бути присутніми на них, крім депутатів, визначається радою. Проведення сесій ради врегульовано ст. 46 Закону № 280/97-ВР, зокрема сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради (ч. 1 ст. 46 Закону № 280/97-ВР). Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради (ч. 4 ст. 46 Закону № 280/97-ВР). Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (ч. 10 ст. 46 Закону № 280/97-ВР). Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради (ч. 11 ст. 46 Закону № 280/97-ВР). Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (ч. 12 ст. 46 Закону № 280/97-ВР). Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" (ч. 17 ст. 46 Закону № 280/97-ВР). Статтею 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч. 1 ст. 59 Закону № 280/97-ВР). Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос (ч. 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР). Розпорядженням Ірпінського міського голови від 27.11.2020 №190 скликано третю позачергову сесію VIII скликання Ірпінської міської ради, яка відбулась 01.12.2020. Як вбачається з матерів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, міським головою Маркушиним О.Г. поставлено на голосування пропозицію проведення закритого сесійного засідання, за яку проголосував 21 депутат ради 01.12.2020. З аналізу наведених норм вбачається, що ведення сесії сільської, селищної, міської ради віднесено до компетенції голови, а тому доводи позивача з приводу безпідставності дій відповідача, що полягали у винесенні на обговорення питання про проведення засідання сесії у закритому режимі є безпідставними. Крім того, безпідставними є доводи апелянта щодо протиправності дій відповідача щодо проведення пленарного засідання третьої позачергової сесії Ірпінської міської ради у закритому режимі. Як вбачається з матерів справи та не заперечується апелянтом, рішення про проведення пленарного засідання третьої позачергової сесії Ірпінської міської ради у закритому режимі прийнято саме депутатами Ірпінської міської ради шляхом голосування, а відтак проведення міським головою пленарного засідання у відповідності до рішення депутатів міської ради жодним чином не суперечить нормам чинного законодавства. Також не знайшли свого підтвердження доводи апелянта щодо невідображення в проколі засідання результатів голосування у протоколі. Як вбачається з наявних в матеріалах справи копій результатів поіменного голосування та протоколу пленарного засідання Ірпінської міської ради від 01.12.2020 такі відображають як факт поставлення відповідачем питання щодо проведення закритого пленарного засідання так і результати голосування депутатами поставленого питання (т. 1, а.с. 26-32). Щодо доводів апелянта з приводу обмеження його прав як члена Ірпінсьої громади на участь у місцевому самоврядуванні колегія суддів зазначає наступне. Приписами частини 17 статті 46 Закону №280/97-ВР встановлено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Відповідно до ст. 27 Регламенту, на пленарних засіданнях Рада може приймати нормативно-правові, індивідуальні та інші акти у формі, зокрема, процедурного рішення (т. 1, а.с. 47). Як вірно встановлено судом першої інстанції, проведення пленарного засідання міської ради обумовлено введеними карантинними обмеженнями. Приписами статті 29 Закону України від 06.04.2000 №1645-III "Про захист населення від інфекційних хвороб" встановлено, що карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України. Питання про встановлення карантину порушує перед Кабінетом Міністрів України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, за поданням головного державного санітарного лікаря України. Організація та контроль за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму, своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних заходів покладаються на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Пунктом 1 постанови КМ України від 22.07.2020 №641 "Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" (в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) установлено з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі - COVID-19), з 1 серпня до 19 грудня 2020 р. на території України карантин, продовживши на всій території України дію карантину, встановленого постановами Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 р. №211 "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" (Офіційний вісник України, 2020 р., №23, ст. 896, №30, ст. 1061) та від 20 травня 2020 р. №392 "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" (Офіційний вісник України, 2020 р., №43, ст. 1394, №52, ст. 1626). Згідно з п.п. 6 п. 10 названої постанови КМ (чинного станом на час виникнення спірних правовідносин), на території України на період дії карантину забороняється проведення масових (культурних, у тому числі концертів, спортивних, соціальних, релігійних, рекламних тощо) заходів за участю більш як 20 осіб (у разі проведення заходів з кількістю учасників до 20 осіб організатор забезпечує дотримання між учасниками фізичної дистанції не менш як 1,5 метра), крім проведення кваліфікаційного іспиту на право на зайняття нотаріальною діяльністю, тестування на знання законодавства у сфері державної реєстрації осіб, які мають намір виконувати функції державного реєстратора, та офіційних спортивних заходів, включених до Єдиного календарного плану фізкультурно-оздоровчих та спортивних заходів України, та матчів командних ігрових видів спорту професійних спортивних клубів без глядачів за умови дотримання учасниками таких заходів відповідних санітарних і протиепідемічних заходів та здійснення обов`язкового щоденного контролю за станом здоров`я учасників. Відтак, станом на час виникнення спірних правовідносин в України було установлено карантин, а проведення масових заходів за участю більш як 20 осіб, крім визначених винятків, було заборонено. Колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що захист здоров`я, це законна мета, з якою можливо встановити обмеження прав на повагу до приватного та сімейного життя, свободу сповідування своєї релігії та переконань, свободи вираження поглядів та свободи зібрань та об`єднань відповідно до статей 8-11 ЄСПЛ та свободи вибору місця проживання або виїзду з будь-якої країни, в тому числі власної, відповідно до статті 2 Протоколу № 4 ЄСПЛ. Значні обмеження громадських зібрань щодо кількості учасників або місць, де вони можуть відбуватися, були підтримані, коли їх метою був захист безпеки суспільства або запобігання громадських заворушень (дивіться, наприклад, Chappell проти Сполученого Королівства (ріш.), № 12587/86, 14 липня 1987 року та Rai, Allmondand"NegotiateNow" проти Сполученого Королівства (ріш, № 25522/94, 6 квітня 1995 року). Також було виявлено, що розгін зібрань не складав порушення права на свободу зібрань, якщо його метою був захист здоров`я та безпеки тих, хто бере участь у них (дивіться Cisse проти Франції, № 51346/99, 9 квітня 2002 року). Проте, це були випадки, які стосувалися окремих подій, а не обмежень або навіть повних заборон, які застосовуються до зібрань, що відбуваються на значній частині, або навіть на всій території держави. Проте Суд визнав, що загальна заборона демонстрацій може бути обґрунтованою, якщо (a) існує реальна небезпека того, що їх наслідком стане порушення громадського порядку, якого неможливо запобігти за допомогою іншими менш суворих заходів та (b) міркування безпеки, застосовані для її обґрунтування, явно переважають несприятливий вплив заборони на демонстрації, які самі по собі не складають небезпеку для громадського порядку, (дивіться Lashmankin та інші проти Росії, № 57818/09, 7 лютого 2017 року, пункт 434). Подібні міркування також можуть бути використані, коли громадські зібрання будь-якого масштабу, як правило, складають реальний ризик сприяння поширенню інфекції - навіть якщо деякі не можуть - і, таким чином, надають обґрунтування для підсумкового втручання в політичні, релігійні та соціальні зібрання, захищені статтями 11, 9 та 8 ЄКПЛ, відповідно. З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що введення обмежувальних заходів, в період пандемії, хоча частково обмежує права та свободи громадян, однак є оправданими та необхідними, а тому не свідчить про порушення права позивача на особисту присутність на пленарних засіданнях Ірпінської місткої ради. Також, цілком слушними є висновки суду першої інстанції, що при вирішенні даного спору по суті, вирішення питання правомірності прийняття 01.12.2020 рішення Ірпінською міською радою про проведення закритого сесійного засідання, є недопустимим, оскільки таке позивачем не оскаржується. Окремо слід акцентувати увагу на доводах апелянта щодо недопустимості висновків суду першої інстанції з приводу відсутності порушення прав позивача спірними діями в силу відсутності доказів проживання позивача на території міста Ірпінь. Як вбачається з матерів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, матеріали справи не містять доказів того, що позивач зареєстрований та проживає у місті Ірпені. В обґрунтування доводів апеляційної скарги позивач посилається на недопустимість обмеження прав громадян України на участь в місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками. Поряд із цим, оскаржуване рішення суду не містить посилань на існування будь яких із перелічених обмежень. Натомість вказується, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому, належність громадянина до тієї чи іншої територіальної громади визначається місцем проживання та/або реєстрації особи в населеному пункті. Як вірно зауважено судом першої інстанції, позивачем не надано доказів проживання на території м. Ірпінь, натомість, місцем проживання визначено м. Київ. Відтак, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції щодо відсутності підстав для визнання протиправними дій Ірпінський міський голова Бучанського району Київської області Маркушин О.Г. Згідно з ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні. У відповідності до ст. 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні. Відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності, крім випадків, якщо: а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики; б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково. Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 березня 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ірпінського міського голови Бучанського району Київської області Маркушина Олександра Григоровича про визнання протиправними дій залишити без задоволення. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 березня 2021 р.залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України. Суддя-доповідач О. О. Беспалов Суддя В. Ю. Ключкович Суддя А.Б. Парінов (Повний текст постанови складено 04.06.2021)