Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/26484/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/26484/20 Суддя першої інстанції: Аблов Є.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 01 червня 2021 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді - Пилипенко О.Є. суддів - Глущенко Я.Б. та Собківа Я.М., при секретарі - Ткаченко В.В., за участю: позивача: - ОСОБА_1 , представника відповідача: - Дудник Т.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» до Міністерства з розвитку громад та територій України про визнання протиправним та нечинними окремі положення рішення, В С Т А Н О В И Л А : У жовтні 2020 року позивач - Громадська організація «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Міністерства з розвитку громад та територій України про визнання протиправним та нечинними окремі положення рішення, в якому просив: - визнати протиправними та нечинними окремі положення Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - будівельного господарства України від 21 жовтня 2011 року №244, зареєстрованого в Мін`юсті 22 листопада 2011 року за №1330/20068, а саме: абзац четвертий підпункту 1.4, підпункти 1.5, 1.6, абзац перший підпункту 1.9, підпункти 2.4, 2.5 в частині застосування словосполучень «комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності Розділу ІІ). Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 лютого 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач - Громадська організація «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» звернувся з апеляційною скаргою, в якій просив суд апеляційної інстанції скасувати оскаржувану постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити в повному обсязі. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права. 14 травня 2021 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 18603, Міністерством розвитку громад та територій України надіслано до суду відзив, відповідно до змісту якого відповідач повністю заперечує проти задоволення вимог апеляційної скарги, вважає її необґрунтованою, наголошує, що станом на дату подачу відзиву, усі пункти Порядку № 244, на неправомірність яких вказує апелянт, виключені/викладені у новій редакції, що підтверджується опублікованою в новій редакції спірних пунктів Порядку № 244 на офіційному сайті «Законодавство України», отже предмет спору у даній справі відсутній. 28 травня 2021 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 20664, від Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» до суду надійшла заява про часткову відмову від вимог апеляційної скарги, відповідно до якої позивача просить прийняти відмову від апеляційної скарги, пов`язаної з проханням ухвалити нове рішення про задоволення позову, прийняти постанову, якою задовольнити вимогу позову в частині визнання протиправними окремих положень Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіона від 21.10.2011 року № 244 та прийняти постанову, якою залишити без змін рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.02.2021 року, змінивши його мотивувальну частину, якою оскаржувані положення Порядку визнані такими, що відповідають актам вищої юридичної сили. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року заяву Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» про часткову відмову від апеляційної скарги - задоволено, прийнято часткову відмову від апеляційної скарги Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність», апеляційне провадження в частині апеляційних вимог Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» щодо визнання нечинними окремих положень Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - будівельного господарства України від 21 жовтня 2011 року №244, зареєстрованого в Мін`юсті 22 листопада 2011 року за №1330/20068, а саме: абзац четвертий підпункту 1.4, підпункти 1.5, 1.6, абзац перший підпункту 1.9, підпункти 2.4, 2.5 в частині застосування словосполучень «комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності Розділу ІІ) - закрито. Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Мінрегіон листом від 23 вересня 2020 року №8/14/6818-20 повідомив позивача про те, що з метою приведення положень Порядку у відповідність до вимог законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності», постанови Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №554 «Деякі питання професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єктів архітектури» Мінрегіоном розроблено Проект, який наразі готується до направлення на погодження до заінтересованих органів, листами від 07 жовтня 2020 року проект наказу Мінрегіону «Про затвердження Змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» був направлений з метою погодження до Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» та ВСПТП «Трудова Співдружність», крім того, рішенням Державної регуляторної служби України від 04 листопада 2020 року №665 погоджено проект наказу Мінрегіону «Про затвердження Змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», отже Мінрегіон на виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року у справі №640/1857/19, здійснюються встановлені законодавством заходи щодо розробки, погодження та реєстрації проекту нормативно - правового акту. Колегія суддів, враховуючи часткову відмову позивача від апеляційної скарги, вважає вказаний висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне. Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, громадська організація «ВСПТП «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ» зареєстрована як юридична особа з 12 вересня 2001 року, видами діяльності є код КВЕД 94.11 Діяльність організацій промисловців і підприємців (основний); код КВЕД 94.99 Діяльність інших громадських організацій, н. в. і. у, що підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 21.10.2011 року № 244, затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, зареєстрований в Мінюсті 22.11.2011 року № 1330/20068. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року у справі №640/1857/19, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, позов ГО «ВСПТП «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ» задоволено частково: - визнано протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо невчинення дій у повній відповідності до абзацу першого пункту 7 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно - правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року №32/5, після отримання пропозиції громадської організації «ВСПТП «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ», оформленої листом від 28 вересня 2018 року вих. №661; - зобов`язано Міністерство юстиції України, після набрання рішенням суду законної сили, попередньо письмово інформувати Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України про невідповідність чинному законодавству підпунктів 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244, та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно - правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку. Як вказує позивач у позовній заяві, оскільки протягом 8 місяців після відкриття виконавчого провадження Мінрегіон не надав Мінюсту для державної реєстрації регуляторний акт про виключення з Порядку № 244 п.п. 1.5, 1.6 або висновків про відповідність п.п. 1.5, 1.6 Порядку № 244 правовим актам вищої юридичної сили, то 15.08.2020 року позивач листом за № 675 звернувся до відповідача з пропозицією, в якій просив: - переглянути п.п.1.5, 1.6 Порядку № 244 на наявність у суб`єкта нормотворення компетенції (повноважень) видавати (затверджувати) такі правові норми; - якщо під час перегляду буде виявлено, що п.п.1.5, 1.6 Порядку № 244 видано суб`єктом нормотворення з перевищенням компетенції (повноважень), виключити ці положення регуляторного акту та одночасно внести відповідні зміни до інших положень, які нерозривно пов`язані з приписами зазначених підпунктів. За розглядом пропозицій позивача, оформленої листом від 15.08.2020 року № 675, Мінрегіон надав відповідь від 23.09.2020 року № 8/14/6818/20, в якій зазначив, що з метою приведення положень Порядку № 244 у відповідність до вимог законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 554 «Деякі питання професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних зі створенням об`єктів архітектури» Мінрегіоном розроблено Проект, який наразі готується до направлення на погодження до заінтересованих органів. На переконання позивача, пропозиції ГО «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» регуляторним органом не були розглянуті по суті, що є порушенням принципу державної регуляторної політики, а значить порушенням прав позивача, що й стало підставою для звернення позивача до суду із даним позовом. Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції, доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне. Згідно із частинами 2, 6 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. Разом з тим, Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України (пункт 1 резолютивної частини Рішення № 6-зп від 25 листопада 1997 року; пункт 1 резолютивної частини Рішення № 9-зп від 25 грудня 1997 року та пункт 1 резолютивної частини Рішення №19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року). Так, у рішенні № 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Відтак, системний аналіз статті 55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що частина 2 цієї правової норми гарантує кожному захист своїх прав, які були порушені органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано частини 3, 5 та 6 статті 55 Конституції України. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12.06.2018 року у справі № 826/4406/16, від 07.11.2019 року у справі № 826/1647/16 (адміністративне провадження № К/9901/16112/18), від 30.09.2020 року у справі № 806/204/17 (адміністративне провадження № К/9901/20487/18), постановах Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 року у справі № П/9901/370/18 (провадження № 11-77заі18), від 28.10.2020 року у справі № 9901/153/20 (провадження № 11-201заі20), тобто є сталою. Згідно з ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Відповідно до статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв`язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач. Розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин. При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб. Поряд з цим, слід відмітити, що звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах. Водночас, КАС України встановлено особливості позовного провадження в окремих категоріях адміністративних справ. Так, частиною 2 ст. 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт, яким і є оскаржуваний акт, мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Отже, процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження нормативно-правового акта позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таким чином, можливість обмеження права ініціювати судовий розгляд передбачена чинним законодавством та має легітимну мету. Однією з цілей обмеження права доступу позивача до суду є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів відповідних актів. На переконання колегії суддів, такі обмеження мають законну мету та унеможливлюють порушення принципу диспозитивності. Відповідно до розділу І Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності № 244 (оскаржуваний порядок), цей Порядок визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності. Останній не містить чіткого переліку кола суб`єктів, на який даний порядок поширюється, отже саме на позивача, в силу приписів норм КАС України покладається обов`язок довести що даний Порядок застосовано, або позивач належить до кола суб`єктів, щодо яких буде застосовано цей акт. Втім, в межах спірних правовідносин позивачем не надано суду належних та допустимих доказів, які б свідчили, що Громадська організація «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» є учасником відносин, в яких застосовується оскаржуваний Порядок, доказів того, що Громадська організація «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» може бути суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, позивачем суду також не надано. Отже, на переконання колегії суддів, Громадська організація «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» звернулось за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної (их) або юридичної (их) особи (осіб) без відповідних правових підстав або інакше кажучи в інтересах невизначеного кола осіб, що не тільки не відповідає чинному законодавству України, а і прямо йому суперечить. Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеного у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 826/3706/17 (в схожих правовідносинах) відсутність матеріально-правової заінтересованості позивачів, є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову. Разом з тим, колегія суддів вважає за необхідне звернути також увагу на наступне. Мінрегіоном, на виконання листів Міністерства юстиції України від 28 грудня 2019 року №49862/16385-32-19/10.1.3 та від 23 січня 2020 року №110/30055-26-19/10.1.3 щодо наказу Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244, розроблено наказ від 27 грудня 2019 року №340 «Про внесення змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності». Водночас, Мін`юстом прийнято рішення від 23 січня 2020 року №227/5 про повернення нормативно - правового акту без державної реєстрації для доопрацювання, у зв`язку з чим, наказом Мінрегіону від 21 лютого 2020 року №52 скасовано наказ від 27 грудня 2019 року №340. У зв`язку з викладеним, відповідач прийняв рішення про скасування наказу від 27.12.2019 року № 340 «Про внесення змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності». У подальшому Мінрегіоном розроблено новий проект наказу «Про затвердження Змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», відповідно до якого, зокрема, було передбачено внесення змін до пункту 1.4 Порядку № 244, скасування п.п. 1.5 - 1.7 та пункті 1.9, 2.4, 2.5 передбачено викласти у новій редакції. Листами від 07 жовтня 2020 року проект наказу Мінрегіону «Про затвердження Змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» був направлений з метою погодження до Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» та ВСПТП «Трудова Співдружність» та від 09.10.2020 року № 7/14.2-16795/20 до Державної регуляторної служби України. 08 жовтня 2020 року проект наказу Мінрегіону розміщено на офіційному веб - сайті Мінрегіону у розділі «Інформаційні повідомлення про проведення публічного громадського обговорення». Рішенням Державної регуляторної служби України від 04 листопада 2020 року №665 погоджено проект наказу Мнрегіону «Про затвердження Змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності». Листом Мінрегіону від 04.01.2021 року № 7/14.2/63-21 Наказ № 284 доопрацьовано та направлено до Мін`юсту на державну реєстрацію. 28.01.2021 року Мін`юст листом №234/139-26-21/10.1.3 повернув Наказ № 284, зареєстрований в Мін`юсті 27.01.202021 року за № 105/35727, та документи, які були подані разом з ним на державну реєстрацію до Мін`юсту після державної реєстрації. З огляду на вищевказане, колегія суддів наголошує, що станом на дату розгляду справи в суді апеляційної інстанції усі пункти Порядку № 244, на неправомірність яких вказує апелянт, виключені/викладені у новій редакції, що підтверджується опублікованою в новій редакції спірних пунктів Порядку № 244 на офіційному сайті «Законодавство України». Щодо решти аргументів сторін, суд звертає увагу, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», § 58, рішення від 10 лютого 2010 року). Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв`язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 лютого 2021 року - без змін. Керуючись ст..ст. 241, 242, 310, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» - залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 лютого 2021 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко Суддя: Я.Б.Глущенко Я.М.Собків Повний текст виготовлено 01 червня 2021 року.