Окрема думка Велика Палата ВС № 9901/232/20

Окрема думка судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В. справа № 9901/232/20 (провадження № 11-377 заі 20) 03 березня 2021 року м. Київ Велика Палата Верхового Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Соснівської сільради, Полого-Вергунівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області, Ігнатпільської сільської ради Овруцького району Житомирської області, Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області, Першотравневої сільської ради Покровського району Донецької області, Новострілищанської селищної ради Жидачівського району Львівської області, Хриплинської сільської ради Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської областідо Верховної Ради України, треті особи: Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, про визнання протиправною і скасування постанови в частині за апеляційною скаргою Соснівської сільської ради на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року і постановою від 03 березня 2021 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. Водночас з рішенням Великої Палати Верхового Суду не погоджуюсь з огляду на таке.

1. Звертаючись до суду, позивачі просили визнати протиправним і скасувати пункт 5 Постанови Верховної Ради України (далі - ВРУ) від 15 липня 2020 року № 795-ІХ «Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році» (далі - Постанова № 795-ІХ).

2. Свою позицію позивачі обґрунтовували тим, що пункт 5 Постанови № 795?IX, відповідно до якого чергові місцеві вибори не проводяться у разі призначення на 25 жовтня 2020 року перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, суперечить безальтернативному припису частини другої статті 194 Виборчого кодексу України (далі - ВК України), за яким чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень рад, голів, старост села, селища, обраних на попередніх чергових місцевих виборах, оскільки як імперативна норма частини третьої статті 141 Конституції України, так і ВК України взагалі не допускають непроведення чергових виборів. Єдина норма чинного законодавства, яка допускає виняток із загального правила, коли чергові місцеві вибори не проводяться, - це припис абзацу четвертого частини першої статті 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», згідно з яким в умовах воєнного стану забороняється проведення виборів Президента України, а також виборів до ВРУ, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування. Жодного іншого випадку та/або підстави, коли призначені чергові вибори не проводяться, чинним законодавством не передбачено.

3. Тому настання та проведення чергових місцевих виборів є подією неминучою, незворотною. Норма частини другої статті 194 ВК України, який є спеціальним законом, імперативно зобов`язує ВРУ призначити чергові місцеві вибори з настанням відповідного строку.

4. Відтак порушення порядку та строків проведення відповідних чергових місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року (у разі виконання пункту 5 Постанови № 795-IX), порушує права жителів сіл Соснівка, Шевченківське, Вільне, територіальної громади в цілому обирати депутатів Соснівської сільради та Соснівського сільського голови.

5. Залишаючи без задоволення апеляційну скаргу, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що передбачені пунктом 5 Постанови № 795-ІX правові підстави, за яких чергові місцеві вибори не проводяться, узгоджуються з відповідними приписами статті 194 ВК України, що визначає види місцевих виборів та порядок їх призначення, і частини першої статті 288 цього Кодексу, що встановлює порядок проведення перших місцевих виборів і дає підстави зробити висновок, що перші вибори в новостворених місцевих радах за своєю суттю не можуть бути черговими.

6. Оскільки Постанова № 795-ІХ та Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення виборчого законодавства», яким внесено зміни та доповнення, зокрема до статей 194, 288 ВК України, набрали чинності 23 липня 2020 року, то доводи скаржника про те, що положення оскаржуваного пункту 5 Постанови № 795-XI суперечать безальтернативному припису частини другої статті 194 ВК України (у редакції, чинній до 23 липня 2020 року), є безпідставними.

7. Призначення перших виборів у Попівській сільській територіальній громаді, до якої належить Соснівська сільська територіальна громада, не порушує порядку та строків проведення відповідних місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року, а також не порушує права жителів села Соснівка, територіальної громади в цілому обирати депутатів до Попівської сільради та Попівського сільського голову, оскільки місцеві вибори відбудуться одночасно на всій території України у формі чергових та перших, як зазначено в законодавстві України про вибори.

8. Водночас частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

9. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 5 КАС України).

10. На моє переконання, Велика Палата Верховного Суду, приймаючи рішення в цій справі, не в повній мірі з`ясувала обставини справи, характер спірних правовідносин, наявність чи відсутність порушеного права позивачів та можливість його захисту, тим самим зробивши передчасний висновок про відсутність порушень виборчого права позивачів з огляду на таке.

11. Конституцією України встановлено, що до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п`ять років. Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах (частини перша - третя статті 141). 12. 23 липня 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» № 805-IX, яким внесено зміни та доповнення до законодавства про вибори, зокрема, й до законодавства про місцеві вибори та й до ВК України.

13. Частиною першою статті 3 ВК України (тут і далі - у редакції Закону № 805?IX) в Україні проводяться такі типи виборів:1) вибори Президента України; 2) вибори народних депутатів України; 3) місцеві вибори: а) вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; б) вибори депутатів сільської, селищної, міської ради; в) вибори сільського, селищного, міського голови; г) вибори депутатів районної ради; ґ) вибори депутатів обласної ради; д) вибори депутатів районної у місті ради (у містах, де утворені районні у місті ради).

14. Чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України, за винятком обмежень, встановлених законом (абзац третій частини другої статті 3 ВК України).

15. Такі обмеження встановлюються: 1) Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», статтею 8 якого передбачено захист виборчих прав громадян України на тимчасово окупованій території; 2) Законом України «Про правовий режим воєнного стану», стаття 19 якого встановлює гарантії законності в умовах воєнного стану; 3) Законом України «Про правовий режим надзвичайного стану», стаття 21 якого визначає гарантії законності в умовах надзвичайного стану; 4) приписами пункту 7 частини першої статті 205 ВК України, відповідно до якого Центральна виборча комісія (далі - ЦВК) у разі встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень цього Кодексу на окремих територіях приймає рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування.

16. Відповідно до частини першої статті 194 ВК України місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими.

17. Згідно з абзацами першим - третім частини другої статті 194 ВК України чергові місцеві вибори призначаються у зв`язку із закінченням строку повноважень місцевих рад, сільських, селищних міських голів, обраних на попередніх чергових місцевих виборах.

18. Чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень рад, голів, обраних на попередніх чергових місцевих виборах, а чергові вибори районних у містах рад (у разі їх створення) проводяться одночасно з іншими черговими виборами на всій території України у терміни та відповідно до положень цього Кодексу.

19. Частина восьма статті 194 ВК України встановлює, що у рік проведення чергових місцевих можуть бути проведено й перші місцеві вибори у новоутворених територіальних громадах, які призначаються та проводяться разом з черговими місцевими виборами.

20. Згідно із частиною першою статті 288 ВК України перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються у разі об`єднання територіальних громад, утворення нових адміністративно-територіальних одиниць, інших змін адміністративно-територіального устрою або змін, в результаті яких утворюється новий орган місцевого самоврядування.

21. Статтею 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

22. Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначені принципи та процедура об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст. За змістом цього Закону об`єднання територіальних громад повинно відбуватись на підставі вільного, добровільного волевиявлення територіальної громади на підставі громадського обговорення і на підставі рішення відповідної ради про об`єднання, яке ухвалено за наслідками такого обговорення.

23. Частиною першою статті 8 цього Закону встановлено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

24. Частинами сьомою та восьмою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

25. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

26. Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

27. Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом (частина четверта статті 9).

28. Отже, ураховуючи положення Конституції України, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, об`єднана територіальна громада утворюється виключно шляхом прийняття добровільного рішення про об`єднання тих територіальних громад, які виявили бажання об`єднатись, або в разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі.

29. Відповідно ті територіальні громади, які в добровільному порядку (добровільне рішення громадян громади) не приймали рішення про об`єднання, не можуть бути примусово включені до об`єднаної територіальної громади, а також не може бути призначено та проведено перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови.

30. Також Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», зокрема підпунктом 2 пункту 1 розділу І цього Закону, розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 7-1, відповідно до якого до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України (далі - КМУ). Рішення КМУ про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до ЦВК для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад.

31. Проте КМУ не наділена повноваженнями включати до об`єднаної територіальної громади територіальні громади без їх рішення про таке об`єднання, що є порушенням конституційного права членів громади на формування своїх представницьких органів.

32. Як установив суд першої інстанції, 23 липня 2020 року набрала чинності Постанова ВРУ № 795-ІХ, відповідно до пункту 1 якої призначено чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (крім визначених пунктами 2 і 3 цієї Постанови) на неділю 25 жовтня 2020 року. Пунктом 5 цієї Постанови визначено, що чергові місцеві вибори не проводяться у разі призначення перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2020 року.

33. При розгляді справи суд першої інстанції встановив, що Постанова ВРУ № 807-IX від 17 липня 2020 року прийнята на підставі розпорядження КМУ від 12 червня 2020 року про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад.

34. Розглянувши зазначені вище Постанову ВРУ та розпорядження КМУ, а також ураховуючи інформацію щодо Переліку сільських, селищних, міських рад, надану Міністерством розвитку громад та територій України, ЦВК прийняла постанову від 08 серпня 2020 року № 160 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року», якою призначила на неділю, 25 жовтня 2020 року, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів за переліками згідно з додатками 1-24, у тому числі в Соснівській сільській раді. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи справу, мала встановити, чи створена об`єднана територіальна громада відповідно до вимог законодавства та чи увійшли позивачі до складу цієї об`єднаної територіальної громади за чіткою процедурою, визначеною законодавством, та чи були порушенні права територіальних громад при їх включенні до складу об`єднаної територіальної громади на вільне волевиявлення такого включення, а отже, чи були законно призначені перші вибори в Попівську селищну територіальну громаду. Суддя В. В. Пророк Окрема думка складена 19 травня 2021 року.