Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 380/7558/20

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 квітня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/7558/20 пров. № А/857/714/21 Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Заверухи О.Б., суддів Гінди О.М., Затолочного В.С., розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,- суддя (судді) в суді першої інстанції Качур Р.П., час ухвалення рішення не зазначено, місце ухвалення рішення м. Львів, дата складання повного тексту рішення не зазначено, В С Т А Н О В И В: 13 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність щодо неналежного розгляду скарги від 28 серпня 2020 року та непроведення перевірки фактів, викладених у скарзі, за обов`язковості участі скаржника з порушенням вимог Закону України «Про звернення громадян»; зобов`язати невідкладно розглянути по суті скаргу від 28 серпня 2020 року, провести належну перевірку за обов`язковою участю скаржника та надати вичерпну обґрунтовану відповідь. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що 28 серпня 2020 року надіслав на адресу відповідача скаргу з проханням прийняти міри до сусідів, які межують із його батьківською спадщиною у с. Йосипівка Буського району Львівської області та які щороку викрадають із його саду щепи молодих фруктових дерев, умисно ламають дерева, отруюють корені дерев хімічною речовиною, умисно руйнують його будинок. Листом за вих. № 325 від 04 вересня 2020 року відповідач скерував заяву позивача начальнику Буського ВП Кам`янко-Бузького ВП ГУ НП у Львівській області, тобто, на думку позивача, безпідставно відмовив у проведенні перевірки та наданні обґрунтованої відповіді, що порушує норми Конституції України та Закону України «Про звернення громадян». Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що під час розгляду скарги позивача Ожидівська сільська рада діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та не допустила порушення прав позивача, які б підлягали судовому захисту. Не погодившись з прийнятим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити повністю. Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, прийняте з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, зазначає, що за аналогічних обставин в подібних правовідносинах Львівським окружним адміністративним судом рішенням від 03 липня 2019 року у справі № 1.380.2019.002729, яке залишене Верховним Судом в силі, задоволено позовні вимоги позивача. Судом першої інстанції проігноровано, що в матеріалах справи відсутня належним чином оформлена відповідь відповідача на скаргу від 28 серпня 2020 року, що є порушенням ст. 40 Конституції України та ч. 3 ст. 15, п. 6 ч. 1 ст. 19 Закону України «Про звернення громадян». Суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи(в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін(у порядку письмового провадження) (п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України). Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з наступних підстав. Як встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 28 серпня 2020 року звернувся до відповідача зі скаргою з проханням прийняти міри до сусідів, які межують із його батьківською спадщиною у с. Йосипівка Буського району Львівської області та які щороку викрадають із його саду щепи молодих фруктових дерев, умисно ламають дерева, отруюють корені дерев хімічною речовиною, умисно руйнують його будинок. У вказаній скарзі зазначено: «крадуть з мого саду щепи фруктових дерев»; «восени 2019 року з мого саду викрали понад 30 щеп слив-венгерки»; «раніше ОСОБА_2 та ОСОБА_3 викрали з мого саду щепу айви та посадили у себе під хатою»; «приїхавши 30 липня 2020 року я виявив, що частина щеп зникли взагалі (це по межі із Біль)»; «які з них підлиті білою речовиною - отрутою»; «умисно спалили корінь дерев (це з межі ОСОБА_4 )»; «частина викрадених у мене із саду молодих дерев миттєво з`являється на земельних ділянках ОСОБА_4 , Біль, ОСОБА_5 »; «все крадуть, нищать, руйнують мій будинок»; «мене виживають, всі хочуть заволодіти моєю батьківською спадщиною». У підсумку просить прийняти міри (а.с.3). Ожидівською сільською радою на адресу позивача скеровано для відома відповідь (вих. № 325 від 04 вересня 2020 року), у якій вказано, що 01 вересня 2020 року від ОСОБА_1 надійшла скарга, у якій орган місцевого самоврядування інформується про ряд крадіжок майна скаржника (фруктових дерев). Враховуючи, що такий документ містить посилання заявника на вчинення правопорушення, розгляд та прийняття рішення щодо яких не входить до повноважень Ожидівської сільської ради, згідно із ст. 7 Закону України «Про звернення громадян» № 393/96-ВР від 02 жовтня 1996 року такий переслано за належністю до Буського ВП ГУНП у Львівській області як відповідному органу для розгляду та прийняття рішення (а.с.3, зворот). Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції прийшов до висновку про безпідставність позовних вимог. Однак, колегія суддів не погоджується з обгрунтованістю такого висновку суду першої інстанції з наступних підстав. Відповідно до ст. 40 Конституції України кожна особа має право направляти письмові звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Згідно із ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності із заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. Під зверненням громадян, відповідно до частини першої статті 3 цього Закону слід розуміти викладені в письмовій формі або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань (частина 1 статті 5 Закону України «Про звернення громадян»). Частиною 1 ст. 14 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду. Відповідно до ч. 1 ст.16 вказаного Закону скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду. Згідно із ст.19 вказаного Закону органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи. Статтею 20 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів. При цьому, відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі №1-1/99 під поняттям орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. Отже, відповідач як орган місцевого самоврядування зобов`язаний в термін не більше одного місяця об`єктивно, всебічно і вчасно розглянути звернення (скаргу) позивача в межах своєї компетенції, перевірити викладені в такому зверненні факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечити його виконання, а також в обов`язковому порядку у відповідні строки повідомити про наслідки розгляду звернення (скарги). З матеріалів справи слідує, що скарга позивача від 28 серпня 2020 року фактично отримана відповідачем 01 вересня 2020 року та 04 вересня 2020 року (вих.325) Ожидівським сільським головою Шахом О.Ю. скаргу перенаправлено до Буського ВП Кам`янка-Бузького ВП ГУНП у Львівській області, одночасно надіславши примірник такого листа позивачу, тобто з дотриманням строку, визначеного ст. 20 Закону України «Про звернення громадян». Разом з тим, у поданій скарзі позивача порушено зокрема питання про порушення правил добросусідства. Відповідно до частини 1 статті 103 ЗК України, якою визначено зміст добросусідства, власники та землекористувачі земельних ділянок повинні обирати такі способи використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, при яких власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо). З системного аналізу вказаних законодавчих положень слідує, що з огляду на зміст питань, за вирішенням яких звертався позивач до відповідача, скарга позивача з зв`язку з порушенням його прав як землекористувача, підлягала розгляду та вирішенню в порядку, встановленому зазначеними вище нормами Земельного кодексу України, а тому колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо правомірності дій відповідача при розгляді скарги позивача. У цьому контексті, колегія суддів зазначає, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Матеріалами справи підтверджується, що відповідачем надіслано позивачу лист про скерування скарги до Бузького ВП Кам`янка-Бузького ВП ГУНП у Львівській області, однак, з врахуванням встановлених обставин у справі, відповідачем обрано невірний спосіб розгляду скарги позивача щодо заявленого порушення прав позивача як землекористувача, та об`єктивно, всебічно не перевірено вимоги скарги. Також, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що факт скерування скарги позивача від 28 серпня 2020 року до органу поліції не може вважатися виконанням зі сторони відповідача вимог ч. 3 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян». Із змісту вищевказаного листа слідує, що такий не звернений саме до позивача, а відтак колегія суддів погоджується із доводами скаржника, що згаданий лист не є належним чином оформленою відповіддю на скаргу ОСОБА_1 від 28 серпня 2020 року. Таким чином, вимоги ст. 19 Закону України «Про звернення громадян» щодо об`єктивної та всебічної перевірки звернення (скарги) ОСОБА_1 зі сторони суб`єкта розгляду цього звернення - Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області - не дотримані, через що ним допущено протиправну бездіяльність, яку слід усунути шляхом здійснення повторного розгляду звернення із дотриманням всіх вимог закону. Наведені обставини залишились поза увагою суду першої інстанції, що призвело до прийняття незаконного рішення, яке підлягає скасуванню. У відповідності до частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права. Суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип належного урядування, зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків. Дії або рішення суб`єкта владних повноважень вважаються такими, що суперечать принципу верховенства права, не тільки у тих випадках, коли такими діями порушуються суб`єктивні права і процесуальні гарантії, прямо передбачені чинним законодавством, але й у тих випадках, коли такі дії не задовольняють правомірних очікувань осіб, стосовно яких вони вчиняються (ухвалюються). Правомірне очікування виникає у особи в тому випадку, коли внаслідок правового регулювання зі сторони суб`єкта владних повноважень у особи наявне розумне сподівання, що стосовно до неї суб`єкт владних повноважень буде діяти саме так, а не інакше. Наявність законних очікувань (яку в кожному окремому випадку встановлює Суд) є передумовою для відповідного захисту. В свою чергу, умовою наявності законного очікування в розумінні практики Європейського суду з прав людини є достатні законні підстави (sufficientlegalbasis) в національному праві або усталена практика публічної адміністрації. Іншими словами, законне очікування - це очікування можливості (ефективного) здійснення певного права, як прямо гарантованого, так і опосередкованого (того, яке випливає з інших прав), у разі якщо особа прямо не виключена з кола тих, хто є носіями відповідного права. Також Європейський суд з прав людини вказує, що у відповідності зі сформованою практикою Суду, під поняттям необхідності мається на увазі, що втручання відповідає якій-небудь нагальній суспільній потребі і що воно пропорційно законній меті. При визначенні того, чи є втручання необхідним у демократичному суспільстві, Суд враховує, що за державами - учасницями Конвенції залишається певна свобода розсуду. Крім того, суд зазначає, що рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у зверненні, доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон України «Про звернення громадян» і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення. При цьому зазначають заходи, вжиті в межах компетенції відповідного органу для захисту конституційних прав громадян. Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Згідно з вимогами статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що відповідачем не спростовано наведених позивачем доводів в обгрунтування заявлених в адміністративному позові вимог. З огляду на встановлені обставини справи, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не вжив усіх належних заходів щодо розгляду постановлених у скарзі питань, а тому з метою дотримання закріпленого ст. 2 КАС України завдання адміністративного судочинства, забезпечення ефективного захисту прав позивача, слід визнати протиправною бездіяльність Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області щодо неналежного розгляду поданої ОСОБА_1 скарги від 28 серпня 2020 року в порядку Закону України «Про звернення громадян»; зобов`язати Ожидівську сільську раду Буського району Львівської області у визначені Законом України «Про звернення громадян» порядку та строки повторно розглянути подану ОСОБА_1 скаргу від 28 серпня 2020 року, а також письмово повідомити останнього про результати його розгляду. Колегія суддів також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29). Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи та допущено порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що відповідно до частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового судового рішення. Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, п. 2 ч. 1 ст. 315, ст. 317, ч. 1 ст. 321, ст. 322, ст. 325 КАС України, суд ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року у справі № 380/7558/20 - скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити частково. Визнати протиправною бездіяльність Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області щодо неналежного розгляду поданої ОСОБА_1 скарги від 28 серпня 2020 року в порядку Закону України «Про звернення громадян». Зобов`язати Ожидівську сільську раду Буського району Львівської області у визначені Законом України «Про звернення громадян» порядку та строки повторно розглянути подану ОСОБА_1 скаргу від 28 серпня 2020 року, а також письмово повідомити останнього про результати її розгляду. В задоволенні решти позовних вимог відмовити. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України. Головуючий суддя О. Б. Заверуха судді О. М. Гінда В. С. Затолочний Повне судове рішення складено 09 квітня 2021 року.