Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 600/1248/20-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 600/1248/20-а Головуючий у 1-й інстанції:Брезіна Т. М. Суддя-доповідач: Шидловський В.Б. 25 березня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Шидловського В.Б. суддів: Матохнюка Д.Б. Боровицького О. А. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, ДП «Національні інформаційні системи України» про визнання протиправним наказу, В С Т А Н О В И В : до суду подано адміністративний позов, в якому позивач просить суд: - визнати протиправними та скасувати наказ № 2590/5 від 30.07.2020 року Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 , яким тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 2 місяці; - зобов`язати Державне підприємство Національні інформаційні системи Міністерства юстиції України розблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року відмовлено у задоволення позовних вимог у повному обсязі. Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким задовольнити позов повністю. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що відповідачем порушено процедуру здійснення Міністерством юстиції України контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, яка визначена Порядком здійснення контролю у сфері державної реєстрації, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990. 12.02.2021 року до суду надійшов відзив від третьої особи, в яких зазначено, що Державне підприємство "Національні інформаційні системи" як технічний адміністратор Державного реєстру прав не уповноважене приймати владно-управлінські рішення, а лише безпосередньо виконує рішення, прийняті компетентним органом влади. 15.02.21 року від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 , а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року залишити без змін. Вказує, що наказ є актом в якому зазначена як підстава проведення перевірки, так і мотивація і висновок. Наголошує на порушеннях виявлених в роботі ОСОБА_1 та надає на підтвердження вказаних порушень скріншоти з реєстру речових прав на нерухоме майно щодо виявлених порушень під час камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати з таких підстав. Судом першої інстанції встановлені та неоспорені сторонами такі обставини. ОСОБА_1 видано свідоцтво №7585 від 20.07.2009 р. для призначення на посаду державного нотаріуса або реєстрації приватної нотаріальної діяльності. Крім того, позивачу видано посвідчення № 84 від 28.12.2009 р. про реєстрацію приватної нотаріальної діяльності (а.с. 10-11). Міністерством юстиції України 16.06.2020 р. прийнято наказ №1404/7 про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 за заявами №№ 38048856, 38264803, 38077769, 38137132, 38148245, 38518723, 38518468 (а.с. 12). 30.07.2020 р. відповідачем прийнято наказ № 2590/5 Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 , яким тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 2 місяці. Виконання наказу покладено на ДП «Національні інформаційні системи України» (а.с. 13-16). Матеріали справи містять лист ДП «Національні інформаційні системи України» від 02.10.2020 р. №1939/45-07, в якому зазначено, що 30.09.2020 р. позивачу відновлено у повному обсязі доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (а.с. 75). Матеріали справи містять надані відповідачем скріншоти з реєстру речових прав на нерухоме майно щодо виявлених порушень під час камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 за заявами №№38048856, 38264803, 38077769, 38137132, 38148245, 38518723, 38518468 (а.с. 85-89). Вважаючи оскаржуваний наказ протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом. Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що обставини на які посилається позивач у позові, а саме щодо порушень Порядку № 990 під час прийняття оскаржуваного рішення, носять формальний характер та не можуть бути підставою для скасування наказу № 2590/5 від 30.07.2020 року. Розглядаючи питання про законність та обґрунтованість судового рішення, яким позов задоволено, суд апеляційної інстанції враховує наступне. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовідносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень врегульовані Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01 липня 2004 року № 1952-IV (в редакції чинній на момент спірних правовідносин, далі - Закон № 1952-IV). Відповідно до частини 1 та 2 статті 37-1 Закону № 1952-IV, контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав. За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав. Пунктом 1 частини 2 статті 37-1 Закону № 1952-IV встановлено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав. За приписами частини 3 статті 37-1 Закону № 1952-IV негайне виконання такого рішення забезпечує технічний адміністратор Державного реєстру прав у день його надходження. Перелік осіб які можуть бути державними реєстраторами наведений у статті 10 Закону № 1952-IV, відповідно до частини 1 якої державним реєстратором є, зокрема, нотаріус. Статтею 38 Закону № 1952-IV визначено, що державні реєстратори, суб`єкти державної реєстрації прав за порушення законодавства у сфері державної реєстрації прав несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність у порядку, встановленому законом. Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 990). Пунктом 4 Порядку № 990 передбачено, моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб`єкти державної реєстрації, визначені Мін`юстом. Періодичність моніторингу реєстраційних дій за окремими зазначеними критеріями, перелік державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг за критерієм, визначеним у підпункті 6 цього пункту, а також строк, протягом якого проводиться такий моніторинг, визначаються (затверджуються) Мін`юстом з розміщенням відповідної інформації на офіційному веб-сайті. Пунктом 5 Порядку № 990 визначено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг. У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації. Відповідно до приписів пункту 10 статті 1 Закону № 1952-IV камеральна перевірка - перевірка, що проводиться у приміщенні Міністерства юстиції України виключно на підставі даних Державного реєстру прав. Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту. Наказ Мін`юсту про проведення камеральної перевірки в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. Копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації (пункти 6, 7 Порядку № 990). Під час проведення камеральної перевірки комісія має право: 1) ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів; 2) витребувати у суб`єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах; 3) вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень (пункт 8 Порядку № 990). Відповідно до пункту 9 Порядку № 990 результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії. У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються: дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік); прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що проводили камеральну перевірку; підстава проведення камеральної перевірки; опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів; пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки. За результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу (пункт 10 Порядку № 990). Встановлено, що 16.06.2020 р. Міністерством юстиції України прийнято наказ № 1404/7 про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 за заявами №№ 38048856, 38264803, 38077769, 38137132, 38148245, 38518723, 38518468 (а.с. 12). Однак, перед винесенням вказаного наказу про проведеної камеральної перевірки, в порушення пункту 5 Порядку № 990, не складено акт за результатами моніторингу реєстраційних дій. До того ж, у відповідності до пунктів 6, 7 Порядку № 990, вказаний наказ не надіслано позивачу протягом трьох робочих днів та не створено комісію з трьох посадових осіб, а покладено виконання наказу на головного спеціаліста. Аналіз наведених вище приписів законодавства дає підстави для висновку, що проведенню камеральної перевірки передує обов`язок відповідача повідомити державного реєстратора про факт проведення такої перевірки та правові підстави її проведення (пункти 6,7 Порядку № 990). Також, відповідачем порушено пункт 9 Порядку № 990, оскільки результати камеральної перевірки не оформлено довідку, яку потрібно було підписати усіма членами комісії. В свою чергу, невиконання наведених вимог законодавства призводить до визнання такої перевірки та рішень, прийнятих за її результатами, незаконними. Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду викладеною у постанові від 17 липня 2019 у справі №420/5711/18. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції що позивачкою дійсно були допущені вищезазначені порушення. Разом із тим, суд апеляційної інстанції враховує, що законодавець, наділяючи Міністерство юстиції України функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів, як контролюючий орган та зобов`язав його дотримуватися процедури при здійсненні вказаних дій. Колегія суддів враховує наявність у відповідача дискреції під час перевірки діяльності державних реєстраторів та наголошує, що рішення за результатами перевірки мають прийматися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення. Наявні дискреційні повноваження не можуть використовуватися з порушенням цих принципів. В рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5-р/2019 зазначено, що Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19). Як зазначено у цьому ж рішенні Конституційного Суду України, названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення. Суд наголошує, що Міністерство юстиції України зобов`язане діяти лише на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України). Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права. Оскільки щодо дій посадовців публічної влади висунуто вимогу законності, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії та в наступному діяли в межах повноважень, наданих їм, і як наслідок - дотримувалися процесуальних і матеріальних приписів права (пункт 45 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)). Згідно правової позиції Верховного Суду, висловленій в рішенні від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16495/17 потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій. Таким чином, повноваження Міністерства, які воно розуміє як дискреційні, щодо вчинення прийняття наказу про тимчасове блокування доступу позивача до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно, повинні бути чітко визначені законом. У випадку наявності таких повноважень у Міністерства, вказане не означає, що орган державної влади не повинен дотримуватись механізму, встановленого Закону № 1952-ІV, тобто правової процедури здійснення його повноважень, встановленої ним, а також відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності. Отже, проведення перевірки відповідно до Закону № 1952-ІV повинно здійснюватись у суворій відповідності з чітко встановленою та визначеною у ньому правовою процедурою (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Аналогічний правовий підхід застосований у постановах Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 816/1366/17, від 23 червня 2020 року у справі № 826/17920/17, від 17 червня 2020 року у справі № 826/15847/17, від 30 квітня 2020 року у справі № 820/5458/17, від 19 серпня 2020 року у справі № 816/1366/17, від 11 вересня 2020 року у справі № 824/902/19-а. За такого правового регулювання та обставин справи суд апеляційної інстанції приходить до висновку протиправності прийняття спірного наказу, оскільки суб`єкт владних повноважень допустив процедурні порушення під час проведення камеральної перевірки, а тому позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню. З огляду на зазначене підлягають задоволенню вимоги позивача в частині визнання протиправним та скасування наказу № 2590/5 від 30.07.2020 року Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 , яким тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 2 місяці. Щодо задоволення позовних вимог стосовно зобов`язання Державного підприємства "Національні інформаційні системи" Міністерства юстиції України розблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, колегія суддів зазначає таке. Відповідно до положень п.23 ч.1 ст.4 КАС України похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги). Так, колегія суддів зазначає, що вимога позивача щодо поновлення доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є похідною вимогою по відношенню до первісної щодо визнання протиправним та скасування наказу № 2590/5 від 30.07.2020 року Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 Зазначене узгоджується з позицією Верховного Суду, висловленою у постанові по справі № 821/1355/17 від 13.05.2020 р. Згідно з нормами п.2 наказу Міністерства юстиції України № 2590/5 від 30.07.2020 року, виконання пункту 1 цього ж наказу покладено на державне підприємство "Національні інформаційні системи". Таким чином, ДП "Національні інформаційні системи" є лише технічним адміністратором Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. З огляду на зазначене, та враховуючи задоволення первісної вимоги позивача, колегія суддів приходить до висновку, що вимога позивача щодо зобов`язання Державного підприємства "Національні інформаційні системи" Міністерства юстиції України розблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно також підлягає задоволенню. Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Оскільки судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, то оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, а позов задоволенню. Стосовно розподілу витрат зі сплати судового збору, колегія суддів зазначає наступне. Відповідно до ч.6 ст.139 КАС України якщо суд апеляційної інстанції ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Як вбачається з матеріалів справи, позивач звернулася з позовом в якому заявлено одну немайнову вимогу, а тому за подання позову позивач мала сплатити 840,80 грн, а за подання апеляційної скарги 1261,20 грн. Проте, згідно квитанції № 003402 від 18.08.2020 позивачем сплачено 878,80 грн., згідно квитанції № 0003403 від 18.08.2020 - 659,10 грн., згідно квитанції № 0003847 від 08.01.2021 - 1318,20 грн. За таких обставин на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача підлягає стягненню 2102,00 грн. судового збору. При цьому, надміру сплачені кошти можуть бути повернуті позивачу за відповідним клопотанням відповідно до Закону України "Про судовий збір". Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В: апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити повністю. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року скасувати та прийняти постанову, якою позов задовольнити. Визнати протиправними та скасувати наказ № 2590/5 від 30.07.2020 року Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 , яким тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 2 місяці. Зобов`язати Державне підприємство Національні інформаційні системи Міністерства юстиції України розблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 витрати по сплаті судового збору у розмірі 2102 (дві тисячі сто дві) грн. 00 коп. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України. Головуючий Шидловський В.Б. Судді Матохнюк Д.Б. Боровицький О. А.