Окрема думка Велика Палата ВС № 9901/18/20

ОКРЕМА ДУМКА судді Великої Палати Верховного Суду Сімоненко В. М. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2021 року в адміністративній справі № 9901/18/20 (провадження № 11-423заі20) за позовом ОСОБА_1 доВищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), третя особа - Полтавський окружний адміністративний суд, про визнання протиправним і скасування рішення в частині Короткий виклад історії справи У січні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС,у якому просив визнати протиправним і скасувати абзац третій резолютивної частини рішення Комісії від 15 липня 2019 року № 603/ко-19, яким визначено, що це рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу VI Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердженого рішенням ВККС від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (далі - Регламент). На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що під час проведення його кваліфікаційного оцінювання відповідач ухвалив протокольне рішення від 31 травня 2019 року про залишення без розгляду висновку Громадської ради доброчесності (далі - ГРД) від 21 травня 2019 року, оскільки такий висновок подано з пропуском строку, визначеного пунктом 4.10 розділу IV Регламенту, а тому у Комісії не було підстав для зазначення в абзаці третьому резолютивної частини рішення від 15 липня 2019 року № 603/ко-19 порядку набрання таким рішенням чинності після його розгляду пленарним складом ВРП. На думку позивача, оскаржуване рішення ВККС у частині щодо визначення порядку набрання ним чинності (абзац третій резолютивної частини) прийнято з порушенням вимог частини другої статті 19 Конституції України, Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1402-VIII) і підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу VI Регламенту. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2020 року ОСОБА_1 у задоволенні позову відмовлено. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу. Короткий зміст установлених обставин та рішення суду першої інстанції Указом Президента України від 06 серпня 2010 року № 802/2010 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено на посаду судді Полтавського окружного адміністративного суду строком на п`ять років. Указом Президента України від 03 квітня 2017 року № 95/2017 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено на посаду судді Полтавського окружного адміністративного суду (безстроково). Рішенням Комісії від 07 червня 2018 року № 133/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді за списком згідно з додатком № 1, зокрема і щодо судді ОСОБА_1 . Рішенням ВККС від 30 листопада 2018 року № 294/зп-18 затверджено результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит», складеного 09 липня 2018 року, зокрема судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 , якого допущеного до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних суддів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди». Комісія призначила проведення співбесіди із суддею Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 за результатами дослідження досьє в межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді на 31 травня 2019 року. 21 травня 2019 року о 23 год 39 хв ГРД надіслала до ВККС висновок про невідповідність судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, що затверджений 21 травня 2019 року. Згідно з відеозаписом проведення співбесід від 31 травня 2019 року (https://www.youtube.com/watch?v=E7f85eiOVHY&t=4092s) та витягом з протоколу засідання від 31 травня 2019 року № 225 ВККС у складі колегії: ОСОБА_2 , ОСОБА_3, ОСОБА_4 , розпочала проведення співбесіди із суддею Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 . Під час доповіді членом Комісії ОСОБА_2 оголошено, що 21 травня 2019 року на адресу Комісії надійшов висновок ГРД про невідповідність судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики. Доповідач зазначив, що висновок ГРД подала з пропуском строку, визначеного пунктом 4.10 розділу IV Регламенту, а тому на обговорення колегії поставлено питання про залишення цього висновку без розгляду. За результатами голосування колегія прийняла рішення залишити без розгляду висновок ГРД, а інформацію, яка міститься в ньому, дослідити в ході співбесіди із суддею. Рішенням Комісії від 15 липня 2019 року № 603/ко-19: визначено, що суддя Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 759,25 бала; визнано суддю Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 таким, що відповідає займаній посаді. В абзаці третьому резолютивної частини вказаного рішення Комісії зазначено, що рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту, тобто з моменту якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії згідно з абзацом другим частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів». Згідно з рішенням ВККС від 07 серпня 2019 року № 739/ко-19 до рішення Комісії від 15 липня 2019 року № 603/ко-19 внесено зміни шляхом заміни в тексті рішення слів та цифр з «підпункту 4.10.8» на «підпункту 4.10.5». Відмовляючи ОСОБА_1 в задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що рішення Комісії у складі колегії про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення, проте за наявності негативного висновку ГРД необхідно, щоб це рішення було підтримане не менш ніж одинадцятьма членами Комісії у пленарному складі. Враховуючи надання ГРД висновку про невідповідність судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, колегія ВККС правомірно винесла питання щодо підтримки прийнятого нею рішення про відповідність судді займаній посаді на розгляд Комісії у пленарному складі. Велика Палата Верховного Суду постановою від 17 лютого 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2020 року - без змін. Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у разі наявності висновку ГРД про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності, який включається до суддівського досьє невідкладно після його надходження до Комісії, ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами. За висновками Великої Палати Верховного Суду ані Закон № 1402-VІІІ, ані Регламент не містять посилань на те, що рішення про підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення, якщо у матеріалах суддівського досьє наявний висновок ГРД про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності, який залишений без розгляду ВККС у зв`язку з поданням його з пропуском строку, визначеного пунктом 4.10 розділу IV Регламенту. На думку Великої Палати Верховного Суду, наявність у суддівському досьє негативного висновку ГРД щодо судді, незважаючи на залишення цього висновку без розгляду у зв`язку з поданням його з пропуском строку, визначеного пунктом 4.10 розділу IV Регламенту, не може свідчити про відсутність цього висновку, а відтак і про відсутність необхідності відповідно до вимог чинного законодавства його подолання не менше ніж одинадцятьма членами Комісії. В аспекті викладеного, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що Комісія у складі колегії правомірно винесла питання щодо підтримки прийнятого нею рішення про відповідність судді займаній посаді на розгляд ВККС у пленарному складі, відтак правильним є рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду про відмову в задоволенні позовних вимог. Підстави і мотиви для висловлення окремої думки Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі- КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку. Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України. Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом. За правилами частин першої, п`ятої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС. Відповідно до частини першої статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: складення іспиту; дослідження досьє та проведення співбесіди. З метою сприяння ВККС у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання утворюється ГРД, яка, серед іншого: збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає ВККС інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає, за наявності відповідних підстав, Комісіївисновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді) (частина перша, пункти 1-4 частини шостої статті 87 Закону № 1402-VIII). Згідно частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII ВКСС ухвалює вмотивоване рішення про підтвердження або не підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами. За положеннями статті 98 Закону № 1402-VIII у складі ВКСС діють палати та колегії. Відповідно до частини четвертої статті 10 цього закону палати та колегії ВККС ухвалюють свої рішення від імені ВККС, зазначаючи склад палати чи колегії, який розглядав конкретну справу. При цьому повноваження палат і колегій та процедури розгляду ними віднесених до їх компетенції питань Законом № 1402-VIII не визначено. Разом з цим зазначеним законом передбачено, що ВККС затверджує Регламент, в якому регулюються відповідно до цього закону процедурні питання її діяльності (частина 8 статті 98 Закону № 1402-VIII) Порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, наданих ГРД, врегульовано також пунктом 4.10 розділу IV Регламенту. Інформація щодо судді (кандидата на посаду судді) або висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності надається до Комісії ГРД не пізніше ніж за 10 днів до визначеної Комісією дати засідання з проведення співбесіди стосовно такого судді (кандидата на посаду судді). Інформація або висновок подаються до Комісії у паперовій або електронній формі безпосередньо чи за допомогою засобів зв`язку, які забезпечують фіксацію подання документів. Приймання Комісією інформації або висновку завершується о 18 год. 00 хв. (о 24 год. 00 хв. у разі направлення електронною поштою) дня, який передує першому з 10 днів до визначеної Комісією дати проведення співбесіди. Інформація або висновок вважаються поданими, якщо отримані Комісією у строк, визначений абзацом третім цього пункту. У разі недотримання Громадською радою доброчесності строку, визначеного абзацом третім цього пункту, питання щодо розгляду матеріалів, вирішується Комісією у складі колегії під час проведення засідання, про що ухвалюється протокольне рішення. Висновок, що надійшов після початку засідання з проведення співбесіди, Комісією не розглядається. Аналіз змісту нормативних актів у сенсі порівняння повноважень колегій, палат та планерного складу ВККС дозволяє дійти до висновку, що колегії і палати, діючи від імені Комісії у межах її повноважень виконують її функції та завдання у порядку визначеному у Регламенті ВККС. Відповідно до підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу ІV Регламентуза результатами співбесіди Комісія у складі колегії ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. У разі ухвалення рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності висновку ухвалюється протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону. Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня ухвалення цього рішення у разі, якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії згідно з абзацом другим частини першої статті 88 Закону або у разі надходження до Комісії рішення ГРД про скасування відповідного висновку до моменту його розгляду Комісією у пленарному складі. У разі надання Громадською радою доброчесності до Комісії рішення про скасування висновку до моменту його розгляду Комісією у пленарному складі питання щодо набрання чинності рішенням про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді розглядається Комісією відповідно до абзацу першого підпункту 4.13.3 пункту 4.13 цього Регламенту. Рішення про не підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення. Разом з тим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламентубуло передбачено, що інформація щодо судді (кандидата на посаду судді) або висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності надається до Комісії ГРД не пізніше ніж за 10 днів до визначеної Комісією дати засідання з проведення співбесіди стосовно такого судді (кандидата на посаду судді). Абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту було встановлено, що висновок, що надійшов після початку засідання з проведення співбесіди, Комісією не розглядається. Зазначені норми Регламенту визначають, що порушення ГРД строку надання висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесностісудді, і направлення висновку щодо судді, співбесіда з яким вже почалась є підставою для залишення такого висновку без розгляду. Разом з цим, це не означає, що, виходячи з повноважень ГРД та ВККС факти викладені у такому висновку не можуть бути предметом обговорення на співбесіді з суддею у вигляді інформації, оскільки регламентом ВККС строків для подачі інформації не встановлено. Однак залишення висновку без розгляду вочевидь не потребує розгляду цього висновку на пленарному засідання ВККС та прийняття рішення щодо оцінювання судді не менш як одинадцятьма голосами членів ВККС. На мою думку, такі положення Регламенту ВККС є такими що забезпечують з одного боку у будь-якому випадку обговорення ВККС фактів, які стали предметом уваги громадськості у особі ГРД, а з іншого боку забезпечують судді право бути своєчасно бути обізнаним про зауваження громадськості щодо його кандидатури, чим збалансовують незалежність суддів та контроль громадськості за їх діяльністю. Крім того, статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права. Так, у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04, рішення від 20 жовтня 2011 року, рішення у якій набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП], заява № 33202/96, пункт 120, ЕСНR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП], заява № 48939/99, пункт 128, ЕСНR 2004-ХІІ, «Megadat.com S.r.I. проти Молдови», заява № 21151/04, пункт 72, від 08 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі», заява № 10373/05, пункт 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії», заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії», заява № 36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини», пункт 128, та «Беєлер проти Італії», пункт 119). З огляду на викладені положення, можна дійти висновку, що основоположними принципами виконання органом державної влади покладених на нього обов`язків (належне урядування) є верховенство права, одним з елементів якого, у свою чергу, є принцип правової визначеності, згідно з яким обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, установлюваних такими обмеженнями, тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачити юридичні наслідки своєї поведінки. Принцип правової визначеності є невід`ємним компонентом принципу верховенства права, в своїй сутті його можна визначити як непорушність права, законного очікування, стабільність та остаточність судового рішення. Європейський суд у своїх рішеннях неодноразово робив висновок, що принцип правової визначеності є одним з фундаментальних аспектів верховенства права (рішення у справах «Брумареску проти Румунії» від 28 листопада 1999 року, «Стіл та інші проти Сполученого Королівства» та ін.) від 23 вересня 1998 року. Регламентом ВККС було чітко визначено, яке саме рішення та у якому порядку могла прийняти Комісія у разі надходження висновку ГРД з порушенням строку. Будь-яка особа, у тому числі ОСОБА_1 , у контексті принципу правової визначеності очікувала від Комісії беззаперечного дотримання Регламенту цього органу та певної поведінки й рішень, визначених ним. Судом установлено, що під час проведення співбесіди з позивачем член ВККС - доповідач зазначив, що висновок ГРД подано з пропуском строку, визначеного пунктом 4.10 розділу IV Регламенту, а тому на обговорення колегії Комісії поставлено питання про залишення цього висновку без розгляду. За результатами голосування колегія ВККС прийняла рішення залишити без розгляду висновок ГРД. При цьому ВККС спірнимрішеннямвизнала суддю Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 таким, що відповідає займаній посаді, зазначивши у абзаці 3 резолютивної частини вказаного рішення що це рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту, а саме як таке, що підтримане не менше ніж одинадцятьма членами ВККС. Таке рішення, з огляду на залишення висновку ГРД без розгляду, є суперечливим, а питання про підтвердження здатності здійснювати позивачем правосуддя у відповідному судді не потребувало підтвердження рішення колегії одинадцятьма членами ВККС. З огляду на викладене, вважаю, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2020року підлягало скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову. Суддя Великої Палати Верховного Суду В. М. Сімоненко