Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/1630/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/1630/20 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко А.І. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 15 лютого 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого-судді Парінова А.Б., суддів: Беспалова О.О., Ключковича В.Ю., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "СВ Технолоджі" до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), Державної регуляторної служби України про скасування розпорядження- В С Т А Н О В И В: До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось товариство з обмеженою відповідальністю "СВ Технолоджі" з позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), Державної регуляторної служби України, в якому просило суд: - визнати протиправним та скасувати розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 207 від 05 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Києві та Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва» в частині абзацу 1 підпункту 2.3.1 пункту 2.3 розділу II Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 207 від 05 лютого 2019 року є незаконним та прийнято з порушенням процедури його прийняття, як регуляторного акту. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2020 року адміністративний позов задоволено повністю. Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вважаючи, що оскаржуваним рішенням вирішено питання про їх права, інтереси та обов`язки, звернулось з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт вказує про те, що розміщення реклами та рекламних засобів на території підприємств транспорту загального користування, метрополітену, зовнішній та внутрішній поверхнях транспортних засобів та споруд підприємств транспорту загального користування і метрополітену відбувається без отримання документів дозвільного характеру, а тому, не є предметом регулювання Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності". Отже, апелянт стверджує, що суд першої інстанції застосував Закон, який не підлягав застосуванню. Також, апелянт зазначає, що рекламні засоби реклами на транспорті комунальної власності розташовуються на об`єктах та на елементах вуличного обладнання, які є власністю територіальної громади міста Києва, право володіння, розпорядження та користування яким здійснює представницький орган місцевого самоврядування, виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), як власник, мав повне право визначати порядок використання належного йому майна у відповідності до статей 7, 8, 9, 19, 90 та 140 Конституції України З огляду на зазначене апелянт вважає, що Виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на виконання рішення Київської міської ради як представницького органу місцевого самоврядування мав повне право встановлювати режим та порядок використання комунального майна, яким є об`єкти транспортної інфраструктури територіальної громади м. Києва. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2020 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження. Позивачем, було подано відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого останній зазначає, що вимоги апеляційної скарги є безпідставними та необґрунтованими, а викладені у апеляційній скарзі доводи - такими, що суперечать нормам чинного законодавства. Разом з цим, позивач стверджує, що судом першої інстанції при вирішенні даного спору було правильно встановлено обставини справи та надано їм належну правову оцінку з дотриманням вимог норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для його скасування відсутні. З огляду на викладені у відзиві обставини, позивач просить суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Відповідачем також було подано до суду відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого останній зазначає, що апеляційна скарга Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) підлягає задоволенню, оскільки рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим, що відповідно до положень ст. 317 КАС України є підставами для його скасування. Державна регуляторна служба України у відзиві на апеляційну скаргу просить суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. З метою повного та всебічного встановлення обставин справи, колегією суддів ухвалено рішення про продовження апеляційного розгляду даної справи на строк, що не перевищує п`ятнадцяти днів. Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного. Як було встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 05 лютого 2019 року Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято розпорядження № 207 «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Києві та Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва», що зареєстровано в Головному територіальному управлінні юстиції у місті Києві 25 лютого 2019 року за № 35/2212 та № 34/2211. Вказаним розпорядженням затверджено Порядок розміщення зовнішньої реклами в місті Києві та Порядок погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва. Так, абзац 1 підпункту 2.3.1 пункту 2.3 розділу II Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва передбачає вичерпний перелік підстав для анулювання погодження, а саме: « 2.3.1 Підставами для анулювання Погодження до закінчення строку його дії є: Звернення розповсюджувача реклами на транспорті або балансоутримувача місця із заявою про анулювання Погодження, яка подається Робочому органу через адміністратора; Припинення юридичної особи або припинення підприємницької діяльності фізичної особи-підприємця; Встановлення факту надання в заяві на отримання Погодження та документах, що додаютья до неї недостовірної інформації. Перелік підстав для анулювання Погодження є вичерпним.». Не погоджуючись із абзацом 1 підпункту 2.3.1 пункту 2.3 розділу II Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду з даним адміністративним позовом. Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством передбачено виключний перелік підстав для анулювання погодження (дозволу). Однак, відповідач оскаржуваним розпорядженням встановлює нові нормативні правила (приписи) щодо розміщення рекламних засобів на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва та розширює виключний перелік обмежень та підстав для анулювання погоджень, встановлених Законом України «Про рекламу» та Типовими правилами розміщення реклами № 2067. Також, відповідачем порушено процедуру прийняття Розпорядження, як регуляторного акту. З огляду на зазначене, Окружний адміністративний суд міста Києва визнав обґрунтованими доводи позивача, про те що оскаржуване Розпорядження відповідача є протиправним, а отже підлягає скасуванню. Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке. Спірні правовідносини у даній справі регулюються Конституцією України, Законом України «Про рекламу» від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР (далі - Закон № 270/96-ВР), Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06 вересня 2005 року № 2806-IV (далі - Закон № 2806-IV), Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила № 2067). Згідно статті 1 Закону України «Про рекламу» № 270/96-ВР зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг. Реклама на транспорті - реклама, що розміщується на території підприємств транспорту загального користування, метрополітену, зовнішній та внутрішній поверхнях транспортних засобів та споруд підприємств транспорту загального користування і метрополітену. Частиною 1 статті 16 Закону № 270/96-ВР встановлено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Згідно частини 2 статті 16 Закону № 270/96-ВР, зовнішня реклама повинна відповідати таким вимогам: розміщуватись із дотриманням вимог техніки безпеки та із забезпеченням видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування та не відтворювати зображення дорожніх знаків; освітлення зовнішньої реклами не повинно засліплювати учасників дорожнього руху, а також не повинно освітлювати квартири житлових будинків; фундаменти наземної зовнішньої реклами, що виступають над поверхнею землі, можуть бути декоративно оформлені; опори наземної зовнішньої реклами, що розташована вздовж проїжджої частини вулиць і доріг, повинні мати вертикальну дорожню розмітку, нанесену світлоповертаючими матеріалами, заввишки до 2 метрів від поверхні землі; нижній край зовнішньої реклами, що розміщується над проїжджою частиною, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен розташовуватися на висоті не менше ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття; у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, зовнішня реклама може розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію. Перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, встановлений у частинах 3 та 4 вказаної статті, та є вичерпним. Відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами регулюють Типові правила № 2067. В силу пункту 1.3 розділу І Порядку № 37/6253, Головне управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) уповноважене Виконавчим органом Київської міської ради (КМДА) виконувати покладені на нього функції (у сфері розміщення зовнішньої реклами та реклами на транспорті, у ліфтах комунальної власності територіальної громади міста Києва), передбачені цим Порядком та Положенням про Головне управління з питань реклами (дозвільний орган). Згідно п.п. 2, 3, 5, 6, 9, 16, 19, 20, 28 Типових правил № 2067, дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці. Зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил. Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначається Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» № 2806-IV. Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, зокрема, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру та строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа. Згідно статті 4-1 Закону, порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України. Також, частиною 7 статті 4-1 Закону № 2806-IV визначено, що дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав: звернення суб`єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру; наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом; наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця. Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру. Дія документа дозвільного характеру припиняється через десять робочих днів із дня прийняття (винесення) дозвільним органом рішення про анулювання такого документа, якщо інше не передбачено законом. Рішення дозвільного органу про анулювання документа дозвільного характеру може бути оскаржено до адміністративного суду. Анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється. Отже, вказаною нормою Закону визначено вичерпний перелік підстав для анулювання документу дозвільного характеру, а також встановлено, що анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється. Разом з цим, статтею 18 Закону № 270/96-ВР визначено, що розміщення реклами на транспорті погоджується лише з власниками об`єктів транспорту або уповноваженими ними органами (особами). При погодженні розміщення реклами на транспорті втручання у форму та зміст реклами забороняється. Розміщення реклами на транспорті повинно відповідати вимогам безпеки та правил дорожнього руху. За умови розміщення реклами на транспорті з дотриманням вимог безпеки і правил дорожнього руху забороняється вимагати від власників транспортних засобів отримання дозволів, погоджень, інших документів щодо розміщення реклами. Отже, спеціальним Законом забороняється вимагати від власників транспортних засобів отримання погоджень щодо розміщення реклами. Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності затверджений Законом України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" від 19.05.2011 року № 3392. Вказаним Переліком також не передбачені документи дозвільного характеру, які дають право на розміщення реклами на транспорті комунальної власності. Відповідно до статті 1 вказаного Закону, забороняється вимагати від суб`єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого цим Законом. Таким чином, чинним законодавством не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо затвердження Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва. Проте, як зазначалося, 05 лютого 2019 року Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято розпорядження № 207 «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Києві та Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва». Абзац 1 підпункту 2.3.1 пункту 2.3 розділу II Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва передбачає перелік підстав для анулювання погодження, а саме: « 2.3.1 Підставами для анулювання Погодження до закінчення строку його дії є: Звернення розповсюджувача реклами на транспорті або балансоутримувача місця із заявою про анулювання Погодження, яка подається Робочому органу через адміністратора; Припинення юридичної особи або припинення підприємницької діяльності фізичної особи-підприємця; Встановлення факту надання в заяві на отримання Погодження та документах, що додаються до неї недостовірної інформації. Перелік підстав для анулювання Погодження є вичерпним.». Отже, з наведеного слідує, що відповідач оскаржуваним розпорядженням встановлює нові нормативні правила (приписи) щодо розміщення рекламних засобів на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва, розширює виключний перелік обмежень та підстав для анулювання погоджень, встановлених Законом України «Про рекламу» та Типовими правилами розміщення реклами № 2067. Разом з цим, як вірно вказано судом першої інстанції, така підстава для анулювання погодження, як «звернення розповсюджувача реклами на транспорті або балансоутримувача місця із заявою про анулювання Погодження, яка подається Робочому органу через адміністратора», що встановлюється абзацом 1 підпункту 2.3.1 пункту 2.3 розділу II Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва, не передбачена жодними вимогами чинного законодавства. Крім цього, з матеріалів справи вбачається, що оскаржуване розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 207 від 05 лютого 2019 року було предметом розгляду Державної регуляторної служби України, за результатами якого надані висновки, що вказане розпорядження прийнято з порушенням вимог чинного законодавства та запропоновано вжити заходів щодо приведення його у відповідність до чинного законодавства (лист вих.№ 9647/D/20-19 від 27.12.2019). Враховуючи вищевказане доводи апелянта про помилковість висновків суду першої інстанції та застосування Закону, який не підлягав застосуванню не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду справи. Щодо необхідності дотримання виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вимог Закону України «Про засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) під час прийняття оскаржуваного розпорядження, колегія суддів зазначає наступне. Згідно статті 1 Закону України «Про засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»,регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом. З аналізу наведених норм законодавства слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів. За результатами аналізу положень розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 207 від 05 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Києві та Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва» в частині абзацу 1 підпункту 2.3.1 пункту 2.3 розділу II Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва колегія суддів дійшла висновку про те, що воно містить норми регуляторного характеру, а тому його прийняття потребувало реалізації процедур, передбачених Законом. Разом з цим, з матеріалів справи вбачається, що оскаржуване розпорядження прийняте без дотримання регуляторної процедури та, зокрема, за відсутності аналізу регуляторного впливу, без оприлюднення проекту регуляторного акту та без погодження його Державною регуляторною службою України. Вказане не спростовано апелянтом належними доказами під час апеляційного розгляду справи. На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції що оскаржуване розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 207 від 05 лютого 2019 року є протиправним та таким, що підлягає скасуванню. Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. Разом з цим, колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції було у повній мірі встановлено обставини справи, яким надано належну правову оцінку із дотриманням діючих норм матеріального та процесуального права. У свою чергу, вказані в апеляційній скарзі доводи Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не свідчать про наявність передбачених ст. 317 КАС України підстав для скасування рішення суду першої інстанції, зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують та не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права. З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 242-245, 308, 311, 315-316, 321-322, 325, 328-329 КАС України, суд,- П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2020 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. Головуючий суддя А.Б. Парінов Судді: О.О. Беспалов В.Ю. Ключкович