Постанова КАС ВС № 816/2353/17

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 21 грудня 2020 року м. Київ справа №816/2353/17 адміністративне провадження №К/9901/16252/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Білак М.В суддів: Губської О.А., Кашпур О.В., секретар судового засідання Кучер Р.В., за участю: позивача ОСОБА_1 , представника позивача Цимбалістого Т.О., представника відповідача Волинець Н.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за касаційною скаргою Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2020 року у справі №816/2353/17 за позовом ОСОБА_1 , Генеральної прокуратури України до Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, третя особа: Національне антикорупційне бюро України, про визнання протиправним та скасування рішення №203 від 23 вересня 2017 року. I. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив скасувати рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року.

2. Позовні вимоги обґрунтовано протиправністю рішення Ради адвокатів України від 23 вересня 2017 року №203, оскільки ним запроваджено обов`язкову плату за подання скарг на дії (бездіяльність) адвокатів, що у свою чергу обмежує його право на можливість безперешкодно звернутись з відповідною скаргою до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та фактично створює додаткові перешкоди у вигляді надмірного та необґрунтованого фінансового тягаря, справляння якого суперечить приписам законодавства України.

3. Справа розглядалась судами неодноразово.

4. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року відкрито провадження у цій справі за правилами загального позовного провадження.

5. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року апеляційну скаргу Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України задоволено, ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року скасовано, справу направлено до Окружного адміністративного суду міста Києва.

6. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 червня 2018 року прийнято адміністративну справу №816/2353/17 до провадження та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження.

7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 квітня 2019 року, в справі №816/2353/17 у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

8. Постановою Верховного Суду від 26 червня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 квітня 2019 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд.

9. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 серпня 2019 року адміністративну справу №816/2353/17 прийнято до провадження суддею та призначено підготовче засідання, зобов`язано сторін у визначений судом строк, із урахуванням постанови Верховного Суду від 26 червня 2019 року, надати суду необхідні документи для повного та всебічного з`ясування всіх обставин справи та підготувати письмові пояснення з приводу спірних правовідносин. Також, зобов`язано Недержавну некомерційну професійну організацію «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання надати суду докази опублікування оголошення щодо оскарження рішення Ради адвокатів України від 23 вересня 2017 року №203 у строки та в порядку, передбаченому статтею 264 КАС України.

10. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 жовтня 2019 року об`єднано адміністративні справи №816/2353/17 та №640/18056/18 в одне провадження, присвоєно об`єднаним справам №816/2353/17.

11. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

12. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою позов задоволено, визнано протиправним та нечинним рішення Ради адвокатів України від 23 вересня 2017 року №203 «Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури» (зі змінами, внесеними рішеннями Ради адвокатів України від 30 березня 2018 року №41 та від 8 вересня 2018 року №131) з моменту його прийняття.

13. Додатковою постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2020 року стягнуто на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 3840 гривень за рахунок бюджетних асигнувань Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України.

14. У липні 2020 року Недержавна некомерційна професійна організація Національної асоціації адвокатів України в особі Ради адвокатів України звернулась до суду з касаційною скаргою, в якій просила скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

15. Ухвалою Верховного Суду від 9 липня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ Судами встановлено, що Радою адвокатів України прийнято рішення №203 від 23 вересня 2017 року «Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури».

16. Рішеннями Ради адвокатів України від 16 листопада 2017 року №257, від 30 березня 2018 року №41 та від 8 вересня 2018 року №131 до рішення №203 внесено зміни та доповнення.

17. Відповідно до пункту 1 оскаржуваного рішення №203 від 23 вересня 2017 року, встановлено та затверджено плату за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, скарг на рішення дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, а також скарг на дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, у розмірі одного прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого законом на день подання заяви (скарги).

18. ОСОБА_1 та Генеральна прокуратура України, не погоджуючись з рішенням Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року (у редакції рішення Ради адвокатів України від 16 листопада 2017 року №257, зі змінами, внесеними рішеннями Ради адвокатів України від 30 березня 2018 року № 41 та від 8 вересня 2018 року №131), звернулись до суду з вказаним позовом. IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року «Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури», прийнято останнім в межах та на підставі норм чинного законодавства. Крім того, матеріалами справи підтверджено відсутність обов`язку Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» та Ради адвокатів України щодо обов`язкової державної реєстрації власних нормативно-правових актів.

20. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» не передбачено здійснення оплати за подання і розгляд кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури заяви (скарги) щодо поведінки адвоката.

21. Також, апеляційний суд зазначив, що встановлюючи плату за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката, Рада адвокатів України обмежила передбачене частиною першою статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» право громадян та юридичних осіб на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) у разі невиконання або неналежного виконання адвокатом своїх професійних обов`язків, розголошення адвокатської таємниці тощо, що безпосередньо пов`язано з правом осіб на професійну правничу допомогу, гарантовану Конституцією України. IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 22. 3 липня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України про скасування постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2020 року з підстав порушення судом норм матеріального та процесуального права.

23. У касаційній скарзі скаржник посилається як на підставу касаційного оскарження на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

24. Зазначає, що діяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури як органів адвокатського самоврядування не фінансується за рахунок коштів державного чи місцевого бюджетів.

25. Разом з тим, законодавець передбачив можливість утримання органів адвокатського самоврядування за рахунок інших не заборонених законом джерел (пункт 6 частина перша статті 58 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).

26. Відсутність фінансування регіональних кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури чи Вищої Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури взагалі може зупинити роботу зазначених органів, що як наслідок може позбавити скаржників і адвокатів права розгляду скарг та/чи перегляду рішень регіональних кваліфікаційно-дисциплінарних комісії адвокатури.

27. Таким чином, на думку скаржника, судом першої інстанції вірно встановлено, що законом передбачено право на запровадження та формування певних внесків (плати) на утримання органів адвокатського самоврядування для їх належного та самодостатнього існування.

28. Скаржник зазначає, що в постанові апеляційного суду вказано, що відповідно до Закону України «Про звернення громадян», зокрема, статті 25 органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи розглядають звернення громадян, не стягуючи плати.

29. Разом з тим, суд апеляційної інстанції не звернув увагу на те, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури, Вища Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є квазісудовим органом та проводить спеціальну дисциплінарну перевірку у відповідності до Розділу VІ Дисциплінарна відповідальність адвоката.

30. Відповідно до статті 3 Закону України «Про звернення громадян» під терміном скарга слід розуміти - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.

31. Серед вказаного переліку відсутній адвокат. Одночасно адвокат не є посадовою особою, не входить до складу органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ тощо.

32. Відповідно до положень статті 1 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокат - це фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність на підставах та в порядку, що передбачені вказаним законом.

33. Отже, на думку скаржника, положення Закону України «Про звернення громадян» зокрема щодо подачі скарги, не розповсюджуються на дії адвоката, оскільки у переліку законодавчої норми відсутній термін фізична особа. У цьому випадку правозастосовчою нормою є положення Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

34. ОСОБА_1 та Національне антикорупційне бюро України у відзиві на касаційну скаргу просили залишити оскаржуване судове рішення без змін. V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

35. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

36. Касаційне провадження в справі відкрите з підстав, передбачених пунктами 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

37. Предметом адміністративного спору є законність прийняття рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

38. Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню Верховний Суд виходить із такого.

39. Відповідно до частини першої та третьої статті 59 Конституції України кожен має право на правову допомогу. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.

40. За частинами першою, другою, третьою статті 2 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність. З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.

41. У пункті 3 частини першої статті 1 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатське самоврядування визначається як гарантоване державою право адвокатів самостійно вирішувати питання організації та діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.

42. Згідно зі статтею 3, частиною першою статті 4, пунктами 2, 1 частини першої статті 1 цього ж Закону правовою основою діяльності адвокатури України є Конституція України, Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», інші законодавчі акти України.

43. З метою забезпечення гарантій незалежності адвокатури України від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, будь-яких інших органів, установ, організацій, фізичних і юридичних осіб для реалізації органами адвокатського самоврядування повноважень, визначених Законом, згідно з частиною першою статті 58 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» утримання органів адвокатського самоврядування може здійснюватися за рахунок: 1) плати за складання кваліфікаційного іспиту; 2) щорічних внесків адвокатів на забезпечення реалізації адвокатського самоврядування; 3) відрахувань кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури на забезпечення діяльності Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури; 4) добровільних внесків адвокатів, адвокатських бюро, адвокатських об`єднань; 5) добровільних внесків фізичних і юридичних осіб; 6) інших не заборонених законом джерел.

44. Таким чином, Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» визначено види грошових внесків на утримання та реалізацію повноважень органів адвокатського самоврядування.

45. Тому доводи касаційної скарги про те, що відсутність фінансування регіональних Кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури чи Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури взагалі може зупинити роботу вищезазначених органів, Верховний Суд не бере до уваги.

46. Адвокатське самоврядування відповідно до частини першої статті 43 та пунктів 1, 2, 3, 6, 7 частини першої статті 44 цього Закону ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов`язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.

47. Для обов`язкового виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, прийнято рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року «Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури», що є предметом спірних правовідносин.

48. Спірним рішенням встановлено та затверджено плату за організаційно-технічне забезпечення розгляду (а) заяв (скарг) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, (б) скарг на рішення дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, а також (в) скарг на дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, у розмірі одного прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого законом на день подання заяви (скарги).

49. Вказане рішення містить притаманні нормативно-правовому акту ознаки, а саме: встановлює норми права (обов`язок осіб щодо внесення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката тощо), носить загальний характер (розрахований на необмежену кількість суб`єктів) та підлягає довгостроковому та неодноразовому застосуванню.

50. Нормативно-правовий характер актів Ради адвокатів України підтверджується і їх обов`язковістю, визначеною частиною першої статті 57 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та відповідно підпадає під розуміння пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, яким визначено, що: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

51. Таким чином, спірне рішення підлягає перевірці критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України. Зокрема, чи прийнято таке рішення: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

52. Рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року «Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури» є частиною встановленого Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» дисциплінарного провадження.

53. Відповідно до частини першої та другої статті 33 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвоката може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав, передбачених цим Законом. Дисциплінарне провадження - процедура розгляду письмової скарги, яка містить відомості про наявність у діях адвоката ознак дисциплінарного проступку.

54. Приписи частини першої статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» гарантують кожному, кому відомі факти поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, право на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із відповідною заявою (скаргою).

55. Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» передбачено юридично визначену процедуру розгляду письмової скарги. Так, згідно зі статтею 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» право на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, має кожен, кому відомі факти такої поведінки. Не допускається зловживання правом на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, у тому числі ініціювання питання про дисциплінарну відповідальність адвоката без достатніх підстав, і використання зазначеного права як засобу тиску на адвоката у зв`язку із здійсненням ним адвокатської діяльності. Дисциплінарну справу стосовно адвоката не може бути порушено за заявою (скаргою), що не містить відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку адвоката, а також за анонімною заявою (скаргою).

56. Приписи статті 37 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» передбачають стадії дисциплінарного провадження. Зокрема дисциплінарне провадження складається з таких стадій: 1) проведення перевірки відомостей про дисциплінарний проступок адвоката; 2) порушення дисциплінарної справи; 3) розгляд дисциплінарної справи; 4) прийняття рішення у дисциплінарній справі.

57. У преамбулі Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» зазначено, що цей Закон визначає правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні.

58. Отже, Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» гарантує кожному можливість звернутися до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) та відповідно встановлює процедуру дисциплінарного провадження. При цьому цей закон не передбачає вимог щодо плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

59. Відповідно рішенням Ради адвокатів України від 30 серпня 2014 року №120 затверджене Положення про порядок прийняття та розгляду скарг щодо неналежної поведінки адвоката, яка може мати наслідком його дисциплінарну відповідальність, що розроблено відповідно до Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", Закону України "Про звернення громадян", Правил адвокатської етики, Регламенту кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та інших актів законодавства України і Національної асоціації адвокатів України, з метою офіційного тлумачення відповідності поведінки адвокатів вимогам законодавства України про адвокатуру та адвокатську діяльність та етичним стандартам, а також регламентації дисциплінарного провадження стосовно адвокатів.

60. Указане рішення прийнято, серед іншого, відповідно до Закону України «Про звернення громадян», що регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

61. Приписи статті 21 Закону України «Про звернення громадян» передбачають безоплатність розгляду звернення. Органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи розглядають звернення громадян, не стягуючи плати.

62. Відповідно до статті 3 Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

63. Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

64. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

65. Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.

66. Згідно зі статтею 12 Закону України «Про звернення громадян» дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України "Про судоустрій і статус суддів" та "Про доступ до судових рішень", Кодексом адміністративного судочинства України", законами України "Про запобігання корупції", "Про виконавче провадження".

67. У вказаному переліку законодавства відсутній Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» і цей перелік є вичерпним, оскільки встановлює інший порядок розгляду заяв і скарг громадян, на який дія цього Закону не поширюється. Тому доводи касаційної скарги про те, що положення Закону України «Про звернення громадян», зокрема, щодо подання скарги, не розповсюджуються на дії адвоката, Верховний Суд не бере до уваги.

68. Таким чином, Рада адвокатів України, приймаючи спірне рішення, яким встановила для фізичних і юридичних осіб (які не є адвокатами чи адвокатським об`єднаннями) обов`язок плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, вийшла за межі повноважень, установлених Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

69. Приписами Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» не передбачено право на запровадження та формування певних внесків (плати) на утримання органів адвокатського самоврядування для їх належного та самодостатнього існування, за умови легальності джерел походження таких внесків, що свідчить про те, що запровадивши таку плату, Рада адвокатів України діяла не у відповідності до вимог Закону.

70. У зв`язку з цим, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що посилання відповідача на положення пункту 6 частини першої статті 58 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», який передбачає можливість утримання органів адвокатського самоврядування за рахунок інших не заборонених законом джерел, не свідчить про обґрунтованість та законність оскаржуваного рішення, адже наведена норма жодним чином не наділяє органи адвокатського самоврядування, у тому числі Раду адвокатів України, повноваженнями встановлювати на власний розсуд будь-які обов`язкові платежі, які не передбачені законодавством України, та в такий спосіб визначати інші джерела утримання органів адвокатського самоврядування.

71. Як зазначено у правовій позиції, що викладена в постанові Верховного Суду від 6 травня 2020 року у справі №160/9696/18, із системного, сутнісного та цільового підходу до розуміння зазначених конституційних положень та положень профільного (базового) законодавчого акта, який визначає статус, мету, завдання та функції адвокатури, убачається, що адвокатура як інституція та її діяльність в аспекті забезпечення реалізації конституційного права особи на правову допомогу набуває певних особливих властивостей суб`єкта публічних відносин. Ця властивість адвокатури увиразнюється (посилюється) метою її служіння суспільному інтересу шляхом надання своєчасної і належної правової допомоги у поєднанні з виконанням делегованих їй державою окремих владних повноважень. У контексті наведеного має значення й особливий характер адвокатської професії, представники якої є учасниками творення правосуддя, у зв`язку з чим користуються, зокрема, правом участі у суді як захисники чи представники та імунітетом від судового переслідування за свої виступи в залі суду (стаття 23 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).

72. Ураховуючи незалежність адвокатського самоврядування (пункт 3 частини першої статті 1 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»), існування юридичної визначеності та легітимних очікувань особи щодо реалізації державою гарантій по відношенню до людини (стаття 3 Конституції України), а саме права на звернення зі скаргою до кваліфікаційно - дисциплінарної комісії адвокатури, як суб`єкта публічних відносин, (частина перша статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»), обумовлює в рамках Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» унормованої справедливої процедури ним самим.

73. Верховний Суд неодноразово висловлювався з приводу важливості принципу правової (справедливої) процедури (постанова від 16 квітня 2020 року у справі №495/5105/17, постанова від 13 березня 2020 року у справі №805/2340/17-а, постанова від 4 червня 2020 року №460/354/19), яка є невід`ємною частиною верховенства права. Вказаний принцип спрямований на забезпечення справедливого ставлення до особи під час прийняття актів суб`єктом владних повноважень. Правова (справедлива) процедура встановлює стандарти у процесі прийняття актів суб`єктами владних повноважень, які відображені в рішеннях Європейського суду з прав людини, у яких здійснюється застосування статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), яка передбачає дотримання процесуальних (процедурних) гарантій у судовому провадженні.

74. Втім указані гарантії поширюються і на адміністративні процедури за участі суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічних відносин). Згідно зі статтею 6 Конвенції має бути забезпечене право особи: бути поінформованим; мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту; захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника; ознайомитися з матеріалами справи; вона має можливість висловити свою думку перед оголошенням рішення; обґрунтувати органом влади прийняття несприятливих актів; визначити порядок їх оскарження, відшкодувати заподіяну шкоду.

75. Основна мета правової (справедливої) процедури - щоб суб`єкти владних повноважень (суб`єкта публічних відносин), діяли правомірно, тобто належно, згідно з визначеними нормами права, але такими нормами права, які відповідають критеріям природного права, моральності, розумності, справедливості, а також загальноправовим принципам, що встановлені органами правосуддя.

76. Оскільки публічна влада в Україні представлена розгалуженою системою суб`єктів владних повноважень (суб`єктів публічних відносин), або суб`єктів адміністрування, які різняться організаційно-правовою формою, обсягом повноважень та метою діяльності, які у розумінні КАС України можуть залучатися до адміністративного процесу як відповідач, відповідна вимога здійснення справедливої процедури органами адвокатського самоврядування під час прийняття владних рішень, особливо, коли йдеться про реалізацію процедурних гарантій «права особи на звернення», зокрема, до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (суб`єкта публічних відносин) із відповідною заявою (скаргою), має бути обов`язково дотримана.

77. Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що встановлюючи плату за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката, Рада адвокатів України обмежила передбачене частиною першою статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» право громадян та юридичних осіб на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) у разі невиконання або неналежного виконання адвокатом своїх професійних обов`язків, розголошення адвокатської таємниці тощо, що безпосередньо пов`язано з правом осіб на професійну правничу допомогу, гарантовану Конституцією України.

78. Зважаючи на викладене, Верховний Суд зазначає, що в контексті реалізації законодавчих гарантій, запроваджених Законом України «Про звернення громадян», який поширюється на спірні правовідносини в частині права кожного на безоплатне звернення до суб`єктів владних повноважень (суб`єктів публічних відносин) із відповідною заявою, установлення такого процедурного обмеження як сплата за організаційно-технічне забезпечення розгляду (заяв) скарг щодо поведінки адвоката, нівелює саму суть права особи на звернення.

79. З огляду на викладене, рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року «Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури» (зі змінами, внесеними рішеннями Ради адвокатів України №41 від 30 березня 2018 року та №131 від 8 вересня 2018 року) є нечинним з моменту його прийняття.

80. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

81. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

82. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 344, 350, 356 КАС України, Верховний Суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2020 року у справі №816/2353/17- без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Судді М.В. Білак О.А. Губська О.В. Кашпур