Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 580/2440/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/2440/20 Суддя (судді) першої інстанції: П.Г. Паламар ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 02 грудня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: Головуючого судді: Чаку Є.В., суддів: Федотова І.В., Коротких А.Ю. за участю секретаря Муханькової Т.В. розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В: ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про визнання протиправною бездіяльності відповідачів при розгляді його скарги від 26.12.2019 року щодо непритягнення до адміністративної відповідальності першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради; зобов`язання відповідачів поновити провадження за скаргою від 26.12.2019 року щодо притягнення до адміністративної відповідальності секретаря Білозірської сільської ради; зобов`язання відповідачів скласти протокол про адміністративне правопорушення відносно першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради; зобов`язання суб`єкта владних повноважень подати звіт. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року у задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов у повному обсязі. На думку апелянта, судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що копія його запиту на інформацію надійшла до розпорядника інформації 03.12.2019 року, а тому відповідь мала бути надана на протязі п`яти робочих днів з дня отримання запиту. Проте, розпорядником інформації відповідь була надана лише 18.12.2019 року, тобто з грубим порушенням ч.1 ст.20 Закону України «Про доступ до публічної інформації». На думку позивача, за невчасне надання інформації до розпорядника інформації повинна бути застосована відповідальність згідно норм 212-3 КУпАП. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначив, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення повно, всебічно та об`єктивно з`ясував обставини справи, правильно застосував норми матеріального та процесуального права, а тому рішення є законним та обґрунтованим. Оскільки апеляційна скарга подана на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного (в порядку письмового) позовного провадження, колегія суддів, керуючись п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, вирішила розглядати справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав. Судом першої інстанції встановлено, що 03.12.2019 року позивачем до Білозірської сільської ради було подано запит на інформацію, в якому останній, керуючись Законом України «Про доступ до публічної інформації», просив надати інформацію, а саме вказати посадову особу Білозірської сільської ради на яку покладено посадові обов`язки щодо оприлюднення інформації про детальні плани території, оприлюднення якої передбачено Законом України «Про доступ до пуд бічної інформації». 18.12.2019 року першим заступником сільського голови Білозірської сільської ради Пишним М.П. було складено лист № 1951/02-14 на адресу ОСОБА_1 , в якому зазначено, що виконавчим комітетом Білозірської сільської ради не було покладено посадові обов`язки щодо оприлюднення інформації про детальні плани території на посадових осіб установи. 26.12.2019 року ОСОБА_1 було подано скаргу до Секретаріату уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про несвоєчасне надання інформації на запит від 03.12.2019 року. У скарзі позивач просив ретельно з`ясувати обставини викладені у скарзі на протиправні дії секретаря Білозірської сільської ради та скласти щодо нього протокол про адміністративне правопорушення, встановленого статтею 212-3 КУпАП. 22.01.2020 року регіональним представником Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області було складено лист №Д-84.3/02 вих.-20 на ім`я ОСОБА_1 , в якому повідомлено останнього про те, що його скарга розглянута. Зазначено, що його право на отримання інформації реалізовано. Підстав для вжиття заходів реагування не виявлено. Не погоджуючись з такими діями та бездіяльністю відповідача, позивач звернувся до суду з позовом. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За частиною другою статті 34 Основного Закону України, кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про доступ до публічної інформації» парламентський контроль за дотриманням права людини на доступ до інформації здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, тимчасовими слідчими комісіями Верховної Ради України, народними депутатами України. Згідно ст.1 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 20.03.2020 року №776/97 (далі - Закон № 776/97) парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Згідно з Положенням про Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 20.06.2012 №4/8-12 (далі - Положення №4/8-12), керівник Секретаріату: організовує роботу Секретаріату, здійснює загальне керівництво його діяльністю та забезпечує виконання функцій Секретаріату; координує діяльність регіональних представництв Уповноваженого; організовує виконання доручень Уповноваженого. Відповідно до ст.11 Закону № 776/97 Уповноважений має право призначати своїх представників у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України. Організація діяльності та межі повноважень представників Уповноваженого регулюються Положенням про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яке затверджується Уповноваженим. Пунктом 5.4 Положення про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 26.07.2012 року №7/8-12 (далі - Положення №7/8-12), передбачено, що представник за дорученням Уповноваженого розглядає звернення осіб. Представник має право на ознайомлення з документами та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах (п. 6.3 Положення №7/8-12) Представник має право підписувати листи (з використанням бланка затвердженого зразка представника Уповноваженого) до органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб (крім Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем`єр-міністра України, народних депутатів України, керівників центральних органів виконавчої влади), органів прокуратури України (крім Генерального прокурора України), органів судової влади (крім голів вищих спеціалізованих судів та ВСУ), керівників підприємств, установ та організацій, громадських організацій з питань забезпечення дотримання прав людини, зокрема порушених у зверненнях до Уповноваженого, разом із рекомендаціями щодо дотримання стандартів у галузі прав людини, контролює їх розгляд, а також остаточні відповіді громадянам (п.6.4 Положення №7/8-12) Відповідно до п. 6.6 Положення №7/8-12 Представник має право діяти від імені Уповноваженого та представляти його інтереси з усіма правами, що надані чинним законодавством. Згідно ст.17 Закону № 776/97 Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян". Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років. При розгляді звернення Уповноважений: 1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; 2) роз`яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому; 3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення; 4) відмовляє в розгляді звернення. Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду. Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою. Наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 12.08.2013 року №18/02-13 затверджений Порядок здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Порядок №18/02-13). Згідно п. 1.1 Порядку №18/02-13 провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини - це комплекс заходів, які здійснюються з метою парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини, сприяння їх поновленню, запобігання виникненню умов, що створюють можливості порушення прав та свобод людини. У п.2 Порядку №18/02-13 зазначено, що підставами відкриття провадження можуть бути відомості про порушення прав і свобод людини і громадянина, які містяться у: зверненнях громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників (повноваження яких оформлені у встановленому законодавством порядку). У п. 3.6 Порядку №18/02-13 передбачено заходи, які можуть вживатись під час провадження, а саме: здійснення перевірки відомостей, викладених у зверненнях або повідомленнях, шляхом: надсилання запитів до відповідних державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності; виїзд працівника Секретаріату на місце події, відвідування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності; запрошення посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі; ознайомлення з документами, у тому числі тими, що містять інформацію з обмеженим доступом, та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах; проведення нарад, консультацій з представниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, з питань, що порушені у зверненнях або повідомленнях; звернення до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина у випадках та в порядку, встановлених законодавством; участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законодавством; проведення перевірок діяльності органів державної влади, підприємств, установ, організацій з отриманням результатів експертиз і підготовкою відповідних висновків. Відповідно до підп. 3.10 Порядку №18/02-13 повідомлення автора звернення про відкриття провадження та його інформування про результати провадження здійснюється тим структурним підрозділом, який визначено головним виконавцем провадження, з урахуванням інформації, наданої співвиконавцями. Згідно п. 6.1 Порядку №18/02-13 провадження завершується шляхом надання остаточної відповіді авторові звернення за результатами з`ясування обставин справи після вжиття передбачених Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" заходів, спрямованих на запобігання порушенням прав і свобод людини або сприяння їх поновленню. Порядок оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення затверджений наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 16.02.2015 року №3/02-15 (надалі - Порядок №3/02-15). У пп. 1.1 Порядку №3/02-15 визначено механізм складання уповноваженими особами Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - уповноважені особи) протоколів про адміністративні правопорушення, що передбачено статтями 188-39, 188-40 та 212 КУпАП. Згідно пп. 1.2 Порядку №3/02-15 уповноважені особи складають протоколи про адміністративні правопорушення, зокрема за порушення Закону України "Про доступ до публічної інформації", а саме необґрунтованого віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит на інформацію, ненадання інформації, неправомірної відмови в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання недостовірної інформації; обмеження доступу до інформації або віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, якщо це прямо заборонено законом; іншого порушення Закону України "Про звернення громадян". Протокол про адміністративне правопорушення складається в рамках провадження, що здійснюється відповідно до Порядку здійснення провадження Уповноваженого з прав людини у справах про порушення прав і свобод людини, затвердженого Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, а також під час здійснення моніторингових візитів та перевірок діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, а також фізичних або юридичних осіб (пп.2.1 Порядку №3/02-15). Пунктом 6 Положення про Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 20.06.2012 №4/8-12 (далі - Положення №4/8-12), передбачено право Уповноважених посадових осіб Секретаріату відповідно до норм адміністративного законодавства та з передбачених законодавством підстав складати протоколи про адміністративні правопорушення. Згідно ст.9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності. В даному випадку, як свідчать матеріали справи, позивач звертався із запитом про надання інформації, а саме позивач просив вказати посадову особу Білозірської сільської ради на яку покладено посадові обов`язки щодо оприлюднення інформації про детальні плани території, оприлюднення якої передбачено Законом України «Про доступ до публічної інформації». Колегія суддів зазначає, що для встановлення наслідків надання позивачеві відповіді на його запит з порушенням п`ятиденного строку, встановленого частиною першою статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації», необхідно з`ясувати чи є запитувана інформація публічною у розумінні вказаного Закону та визначити особливості порядку її надання. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (стаття 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації»). Частиною першою статті 18 Закону № 2939-VI встановлено, що для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб`єктів владних повноважень, підлягають обов`язковій реєстрації в системі обліку, що має містити: 1) назву документа; 2) дату створення документа; 3) дату надходження документа; 4) джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); 5) передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; 6) строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом; 7) галузь; 8) ключові слова; 9) тип, носій (текстовий документ, електронний документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо); 10) вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи); 11) проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо); 12) форму та місце зберігання документа тощо. Пунктом 1 частини першої статті 3 вказаного Закону передбачено, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом. За пунктом 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання. Згідно пункту 6 частини першої статті 14 цього ж Закону розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію. Приписами частини першої статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. Верховний Суд у постанові від 02.04.2020 року у справі № №9901/22/20, аналізуючи норми Закону України «Про доступ до публічної інформації», зазначив, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов`язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє. Тобто, розпорядник може надати ту інформацію, яка вже існує і заздалегідь зафіксована на будь-яких носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації, а тому не покладає на розпорядника (додаткових) зобов`язань та/або відповідальності за надання/ненадання запитувачу такої інформації. Така правова позиція викладена й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі №9901/925/18. В даному випадку у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», зокрема статті 13, Білозірська сільська рада як державний орган і суб`єкт владних повноважень є розпорядником публічної інформації. Проте, запитувана позивачем інформація не може вважатися публічною, оскільки така не була попередньо зафіксована. Крім того, суд першої інстанції правильно зазначив, що позивач просив надати інформацію стосовно посадової особи Білозірської сільської ради на яку покладено посадові обов`язки на оприлюднення інформації про детальний план території, яка призначалась чи ні на посаду рішенням органу місцевого самоврядування, а не публічну інформацію в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації». Враховуючи викладене у сукупності колегія суддів вважає, що Білозірською сільською радою обґрунтовано було розглянуто та надано відповідь у строки та у порядку визначених Законом України «Про звернення громадян», а саме у термін не більше одного місяця від дня надходження запиту. Зважаючи на те, що запитувана інформація позивачем отримана, право позивача на отримання інформації реалізовано, а також враховуючи мету парламентського контролю, визначену у статті 3 Закону №779, яка перш за все пов`язана із захистом конституційних прав і свобод людини і громадянина, відповідач обґрунтовано дійшов висновку про відсутність підстав для вирішення питання щодо притягнення до адміністративної відповідальності особи за скаргою позивача та у відповідності до п.6.1 Порядку №18/02-13 надав остаточну відповідь на звернення позивача. Судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права. При цьому колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду України, оскільки таке судове рішення, відповідно до ст. 7 КАС України, не є джерелом права, що застосовується судом при вирішенні справ, та виходячи з норм ч. 5 ст. 242 КАС України його висновки не є обов`язковими для врахування. У рішенні ЄСПЛ від 21.01.1999 р. по справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід. Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. В даному випадку доводи апеляційної скарги не дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню. Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 315, 316, 322 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року залишити без змін. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України. Головуючий суддя: Є.В. Чаку Судді: І.В. Федотов А.Ю. Коротких