Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 420/3320/20

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ___________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 25 листопада 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/3320/20 Категорія: 109010000 Головуючий в 1 інстанції: Вовченко О.А. Час і місце ухвалення: 15:10 м. Одеса Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого Лук`янчук О.В. суддів Бітова А. І. Ступакової І. Г. при секретарі Черкасовій Є. А. розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2020 р. по справі за позовом Колективного підприємства «Будова» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, 3-тя особа: Перший приморський відділ Державної виконавчої служби у місті Одесі Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) про визнання протиправними дії та зобов`язання вчинити певні дії,- В С Т А Н О В И Л А : КП «БУДОВА» звернулося до суду з позовом до управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третя особа без самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Перший Приморський відділ державної виконавчої служби у місті Одеса Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Одеса), в якому просить: визнати протиправними дії управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо зазначення в постанові № 052/19/388-вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.08.2019 року датою набрання законної сили 23.08.2019 року; визнати протиправними дії управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо подання заяви про примусове виконання постанови №052/19/388-вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.08.2019 року; зобов`язати управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради подати вимогу про повернення виконавчого документа в порядку п. 10 ч. 1 ст. 39 ЗУ «Про виконавче провадження». Позовні вимоги обґрунтовані тим, що заступник начальника управління ДАБК ОМР В.Ю. Єфремов 07.08.2019 року виніс постанову № 052/19/388-вих. про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в якій постановив визнати КП «БУДОВА» винним вчиненні правопорушення, передбаченого п. 2 ч. 6 ст. 2 ЗУ «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та наклав штраф у сумі: 60210 грн. Вказує, що позивач 22.08.2019 року, тобто в п`ятнадцятиденний термін, який передбачений законодавством України, подало до Одеського окружного адміністративного суду адміністративний позов про визнання протиправною та скасування постанови №052/19/388-вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.08.2019 року, а також повідомило управління ДАБК ОМР про оскарження вищезазначеної постанови листом від 22.08.2019 року. На адресу КП «БУДОВА» надійшла постанова про відкриття виконавчого провадження від 05.11.2019 року ВП: №60514579, винесена на підставі постанови від 07.08.2019 року №052/19/388-вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що видана управлінням ДАБК ОМР, при цьому дана постанова про накладення штрафу була оскаржена в адміністративному суді, справа № 420/5005/19. Подання відповідачем заяви про примусове виконання постанови №052/19/388-вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.08.2019 року є протиправною дією управління ДАБК ОМР, яка спрямована на порушення прав КП «БУДОВА». Управлінню ДАБК ОМР було відомо про те, що КП «БУДОВА» було направлено адміністративний позов до суду, а тому оскаржувана постанова не могла бути подана до виконання. Дії управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо зазначення в постанові №052/19/388-вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.08.2019 року датою набрання законної сили 23 серпня 2019 року є протиправними. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2020 року позов колективного підприємства «БУДОВА» задоволено. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради подало апеляційну скаргу, в якій посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції, та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовної заяви повністю. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначається, що судом першої інстанції залишено поза увагою посилання відповідача на ч. 4 ст. 150 КАСУ, що має вирішальне значення при розгляді справи по суті, оскільки на момент подання заяви про примусове виконання постанови заходи забезпечення позову не вживалися. При цьому вказує, що відповідачем в межах встановлених строків виконано дії задля примусового виконання постанови управління від 07.08.2019 року. Учасники справи у відкритому судовому засіданні надали пояснення по справі. Протокольною ухвалою суду від 24.11.2020 року подальший розгляд справи вирішено проводити в порядку письмового провадження, проти якого сторони не заперечували. Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного. Судом першої інстанції встановлено, що 07.08.2019 року управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради прийнято постанову №052/19/388-вих. від 07.08.2019 року, якою визнано колективне підприємство «БУДОВА» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 60210,00 грн. Колективним підприємством «БУДОВА» до Одеського окружного адміністративного подано адміністративний позов до управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, в якому позивач просив суд зокрема, визнати протиправною та скасувати постанову управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №052/19/388-вих. від 07.08.2019 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та був зареєстрований за номером справи №420/5005/19. Вказаний адміністративний позов по справі №420/5005/19 був направлений до Одеського окружного адміністративного суду засобами поштового зв`язку 22 серпня 2019 року, тобто на 15-й день з моменту прийняття постанови управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №052/19/388-вих. від 07.08.2019 року. При цьому, позивачем 22 серпня 2019 року було направлено управлінню державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради лист №606, у якому повідомлено про оскарження постанови №052/19/388-вих. від 07.08.2019 року. Вказаний лист отримано відповідачем 27.08.2019 року, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення. 31 жовтня 2019 року відповідачем було направлено Першому Приморському відділу державної виконавчої служби міста Одеса Головного територіального управління юстиції в Одеській області лист №01-17/285ж «Щодо примусового виконання постанови», та 05 листопада 2019 року постановою старшого державного виконавця Першого Приморського відділу державної виконавчої служби міста Одеса Головного територіального управління юстиції в Одеській області Ткачова Андрія Віталійовича відкрито виконавче провадження №60514579 з виконання постанови управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №052/19/388-вих, виданої 07.08.2019 року. У постанові старшого державного виконавця також зазначено, що виконавчий документ вступив у законну силу (набрав чинності) 23.08.2019 року. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду по справі №420/5005/20 від 28 листопада 2019 року, яка залишена без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року, адміністративний позов колективного підприємства «БУДОВА» задоволено. Визнано протиправними дії управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (код ЄДРПОУ 40199728) з проведення позапланової перевірки на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на підставі направлення для проведення планового (позапланового) заходу № 001388 від 19.07.2019 року. Визнано протиправною та скасовано постанову управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (код ЄДРПОУ 40199728) №052/19/388-вих. від 07.08.2019 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Визнано протиправним та скасовано припис управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (код ЄДРПОУ 40199728) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.07.2019 року. Позивач, не погоджуючись з діями відповідача щодо проставлення у постанові №052/19/388-вих. від 07.08.2019 року дати набрання нею законної сили 23.08.2019 року та з діями відповідача щодо направлення вказаної постанови на примусове виконання, звернувся до суду з даним адміністративним позовом. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, виходив з того, що колективним підприємством «БУДОВА» було дотримано вимоги пунктів 28 та 29 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, водночас, управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради діяло з порушенням вимог Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а отже прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог колективного підприємства «БУДОВА» та їх задоволення. Надаючи правову оцінку рішенню суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного. Згідно до положень ч.2 ст.19 Конституції України, п.1 ч.2 ст.2 та ч.1 ст.7 КАС України, суд при вирішенні справи має керуватися принципом законності, відповідно до якого має перевіряти чи діяли органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи лише на підставі закону в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Судом встановлено, що спірні правовідносини виникли з приводу порядку звернення до виконання постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Процедура накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визначена Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 року № 244 (далі - Порядок № 244). Пунктом 26 Порядку №244 встановлено, що постанова про накладення штрафу та постанова про закриття справи набирають законної сили після закінчення строку їх оскарження. Згідно з п.28 Порядку № 244 постанову про накладення штрафу та постанову про закриття справи відповідно до статті 5 Закону може бути оскаржено суб`єктом містобудування, щодо якого її винесено, до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження у той самий строк органу державного архітектурно-будівельного контролю, який виніс відповідну постанову. За правилами, встановленими пунктом 29 Порядку №244 оскарження постанови про накладення штрафу в установлений строк зупиняє її виконання до набрання законної сили відповідним рішенням суду. Згідно з пунктом 31 Порядку №244 постанова про накладення штрафу є виконавчим документом і підлягає виконанню в установленому законом порядку з дня набрання нею законної сили. У разі оскарження постанови про накладення штрафу та належного повідомлення відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю про її оскарження така постанова направляється до органу державної виконавчої служби для примусового виконання після набрання законної сили відповідним рішенням суду, крім випадків скасування її судом. Як вбачається з матеріалів справи, позивачем було дотримано вимоги пунктів 28 та 29 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме оскаржено постанову Управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №052/19/388-вих. від 07.08.2019 року до Одеського окружного адміністративного суду та повідомлено відповідача про таке оскарження на 15-й день з моменту прийняття постанови. Відтак, управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради зазначаючи у своїй постанові №052/19/388-вих. від 07.08.2019 року про її дату набрання законної сили 23.08.2019 року та направляючи її 31.10.2019 року на примусове виконання до Першого Приморського відділу державної виконавчої служби міста Одеса Головного територіального управління юстиції в Одеській області (а.с.124-125) діяло з порушенням вимог Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Посилання ж апелянта на те, що підставою для направлення спірної постанови для примусового виконання слугували положення чинного законодавства, відповідно до яких виконавчі документи можуть бути пред`явлені до виконання лише протягом 3-х місяців та у разі пропуску вказаного строку Управління було б позбавлене можливості пред`явити постанову до примусового виконання, колегія суддів вважає необґрунтованими та не приймає до уваги, з огляду на те, що нормами Порядку № 244 чітко визначено, що у разі оскарження постанови про накладення штрафу та належного повідомлення відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю про її оскарження така постанова направляється до органу державної виконавчої служби для примусового виконання лише після набрання законної сили відповідним рішенням суду, крім випадків скасування її судом. З огляду на те, що постанова про накладення штрафу, у разі її своєчасного оскарження, набирає законної сили тільки після набрання законної сили рішенням суду, і у такому разі перебіг строку для пред`явлення її до виконання розпочинається лише після закінчення процедури її оскарження, відповідач не був би позбавлений можливості пред`явити таку постанову до виконання саме після закінчення процедури оскарження спірної постанови (у разі, якщо за наслідками такого оскарження постанова б не була скасована). Проте колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги позивача не підлягають задоволенню виходячи з наступного. Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача. Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно з до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Виходячи із положень ст.19 КАС України предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства є рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень. Виходячи з наведеного, до суду можуть бути оскаржені рішення, дії, бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які порушують права, свободи та інтереси. Наслідком задоволення в адміністративному судочинстві позовних вимог є відновлення фактично порушених прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин. Суд, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, повинен не лише вирішити позовні вимоги у відповідності до принципів верховенства права, а й обрати найбільш ефективний спосіб захисту порушеного права. Належні способи захисту - це способи, які прямо передбачені законом або спеціальною нормою, аналіз якої дає змогу обрати такий спосіб захисту, який дає змогу забезпечити виконання її приписів. Європейський Суд з прав людини у своїй усталеній практиці пов`язує визначення ефективного судового захисту саме з відповідним змістом заявлених позовних вимог, тобто з визначенням належного способу захисту порушених прав, свобод та інтересів особи. Вирішуючи спірні правовідносини суд дійшов висновку, що редакція заявлених позовних вимог позивача не свідчить про зазначення ним належного способу захисту його порушених прав, свобод та інтересів. А також обраний позивачем предмет спору та спосіб захисту не дає можливості суду обрати в даної ситуації більш ефективний засіб захисту за своєю ініціативою. Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 року №4-зп/1997 конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше. 05.10.2016 року набрав чинності Закон України «Про виконавче провадження» №1404-VIІІ та втратив чинність Закон України «Про виконавче провадження» №606-ХІV. Правовідносини у сфері що стосуються виконавчого провадження зазнали значних змін з метою виконання рішень суду та інших рішень, які підлягають примусовому виконанню. Вимоги позивача щодо способу захисту (визнання дій протиправними, зобов`язання подати вимогу про повернення виконавчого документа ) не можуть свідчити про належний спосіб захисту прав, оскільки постанова про відкриття виконавчого провадження прийнята відділом ДВС на підставі, у межах повноважень та у спосіб встановлений законодавством, оскільки відкриття виконавчого провадження відбулось на підставі належним чином оформленого виконавчого документу. Вказана позиція викладена Верховним судом у постановах від 23.09.2019 року по справі №810/1577/16, від 03.04.2019 року №826/18068/16. Судом встановлено, що рішенням Одеського окружного адміністративного суду по справі №420/5005/20 від 28 листопада 2019 року, яка залишена без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року, адміністративний позов колективного підприємства «БУДОВА» задоволено. Визнано протиправними дії управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (код ЄДРПОУ 40199728) з проведення позапланової перевірки на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на підставі направлення для проведення планового (позапланового) заходу № 001388 від 19.07.2019 року. Визнано протиправною та скасовано постанову управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (код ЄДРПОУ 40199728) №052/19/388-вих. від 07.08.2019 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Визнано протиправним та скасовано припис управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (код ЄДРПОУ 40199728) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.07.2019 року. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 39 України «Про виконавче провадження» виконавче провадження підлягає закінченню у разі, зокрема, скасування або визнання нечинним рішення, на підставі якого виданий виконавчий документ, або визнання судом виконавчого документа таким, що не підлягає виконанню. При набранні законної сили рішенням по справі №420/7591/19 виконавче провадження підлягає закінченню, тому судом по даній справі не може вирішуватися питання щодо зобов`язання Управління ДАБК подати вимогу про повернення виконавчого документа в порядку п. 10 ч. 1 ст. 39 ЗУ «Про виконавче провадження». Поряд з цим, колегія суддів зазначає, що звертаючись з даним позовом, КП « Будова» визначив відповідача - управління ДАБК, в той час як всі позовні вимоги були фактично спрямовані на оскарження постанови про відкриття виконавчого провадження. Вимоги позивача щодо способу захисту прав не свідчать про належний спосіб захисту. Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09.09.2020 по справі № 820/1913/17 (№ в ЄДРСР 91414940), яка в силу ч. 5 ст. 242 КАС України підлягає врахуванню при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що з підстав викладених вище, позовні вимоги задоволенню не підлягають. Доводи позивача в частині пропуску апелянтом строку звернення до суду, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки строк, який встановлює суд у своєму рішенні, не може бути меншим, ніж строк карантину, пов`язаного із запобіганням поширення коронавірусної хвороби (COVID-19), а отже у зв`язку з вищевикладеним, строк на апеляційне оскарження не є пропущеним. Посилання позивача у відзиві на апеляційну скаргу на рішення Господарського суду та рішення судів апеляційної інстанції, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки приписами частини 5 статті 242 КАС України встановлено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду Враховуючи вищевикладене, рішення суду першої інстанції на підставі ст. 317 КАС України підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. Крім того, колегія суддів зазначає. що відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. Враховуючи викладене, підлягає й скасуванню додаткове рішення від 23.06.2020 року про часткове задоволення заяви позивача та стягнення на його користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судового збору та витрат на правову допомогу, як невід`ємна його частина. Положеннями ч.2 ст.139 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь суб`єкта владних повноважень, суд присуджує з позивача лише здійснені ним документально підтверджені судові витрати, пов`язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз. Оскільки суб`єктом владних повноважень не понесено витрат, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, судові витрати відшкодуванню не підлягають. Відповідно до ч.1 ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні позовних вимог, неправильно застосував норми матеріального права, неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, що відповідно до вимог ст.317 КАС України є підставою для скасування судового рішення та додаткового судового рішення. Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, П О С Т А Н О В И Л А : Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради задовольнити. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2020 р. та додаткове рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.06.2020 року скасувати. Ухвалити по справі нове рішення, яки у задоволенні позову Колективного підприємства «Будова» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, 3-тя особа: Перший приморський відділ Державної виконавчої служби у місті Одесі Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) про визнання протиправними дії та зобов`язання вчинити певні дії відмовити. Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного тексту судового рішення. Повний текст постанови складено та підписано 25 листопада 2020 року. Головуючий суддя: О.В. Лук`янчук Суддя: А. І. Бітов Суддя: І. Г. Ступакова