Постанова Третій апеляційний адміністративний суд № 160/12569/19

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А і м е н е м У к р а ї н и 15 жовтня 2020 року м. Дніпросправа № 160/12569/19 Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Чумака С.Ю., суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В., розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року у справі № 160/12569/19 (суддя І інстанції Рищенко А.Ю.) за позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії,- В С Т А Н О В И В: ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ, ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ОСОБА_1 (далі позивач) звернулася до суду з позовом до Дніпровської міської ради (далі відповідач), в якому, з урахуванням уточнень, просив: - зобов`язати відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для передачі йому безоплатно у приватну власність земельної ділянки для будівництва індивідуального гаражу орієнтованою площею 0,01 га, яка розташована між паркувальними майданчиками АДРЕСА_1 і АДРЕСА_2 відповідно до заяви позивача на ім`я Голови Дніпровської міської ради ОСОБА_2 вх. № 36/4165 від12.09.2019. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року позов задоволений частково: - визнано протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради з приводу розгляду клопотання ОСОБА_1 від 12.09.2019 за вх. № 36/4165 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою; - зобов`язано Дніпровську міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 12.09.2019 за вх. № 36/4165 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для передачі безоплатно у приватну власність для будівництва індивідуального гаражу орієнтованою площею 0,01 га, яка розташована між паркувальними майданчиками АДРЕСА_1 і АДРЕСА_2 , з урахуванням висновків суду. В іншій частині позову відмовлено. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржене рішення та ухвалити нове рішення, яким у позові відмовити. В обґрунтування апеляційної скарги вказує, що всі дії, вчинені міською радою щодо розгляду клопотання позивача, є законними, вчиненими відповідно до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Земельного Кодексу України, Регламенту міської ради. Зазначає, що за наслідками розгляду заявленого позивачем клопотання, відповідачем надано відповідь, яка є цілком вмотивованою, оскільки листом головного архітектурно-планувального управління департаменту від 10.12.2019 вих. № 8/7-3545 було повідомлено, що запитувана земельна ділянка розташована на території лісопарків, гідропарків, розміщення гаража на зазначеній території не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, діючого на сьогодні генерального плану та іншої містобудівної документації. Зазначає, що судом під час розгляду справи не враховано, що Дніпровською міською радою визначено повноваження Департаменту по роботі за активами Дніпровської міської ради на розгляд питань в тому числі щодо відповідності/невідповідності об`єктів містобудування вимогам генерального плану міста Дніпра, а також перевірка можливості розробки проекту землеустрою щодо відведення певної земельної ділянки умовам генерального плану, відтак є уповноваженим органом надання відмов на підставі ч. 3 ст. 123 Земельного Кодексу України. Також зазначає, що ненадання відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Тобто, вважає, що дозвіл на розробку проекту землеустрою не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність, відповідно не прийняття рішення за заявою особи не має наслідком порушення прав та інтересів особи. Посилається на практику Верховного Суду при розгляді аналогічних спорів. В частині відмови від позову рішення суду першої інстанції позивачем не оскаржено. Відзив на апеляційну скаргу до суду не надходив, що не перешкоджає розгляду справи. Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів статті 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ВИЗНАЧЕНІ ВІДПОВІДНО ДО НИХ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ 12 вересня 2019 року позивач звернувся до Дніпровської міської ради (далі міська рада) на ім`я міського голови ОСОБА_2 із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для передачі безоплатно у приватну власність для будівництва індивідуального гаражу орієнтованою площею 0,01 га, яка розташована між паркувальними майданчиками АДРЕСА_3 , додатково повідомивши, що на території України земельних ділянок за таким цільовим призначенням безоплатно у власність не отримував. (а.с. 18) До вказаної заяви додані: копія паспорта громадянина та довідки про присвоєння ідентифікаційного номера; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. (а.с. 19-24) 10 грудня 2019 року Департаментом по роботі з активами Дніпровської міської ради «Про розгляд клопотання» повідомлено позивача про те, що останній раніше уже звертався до міської ради з клопотаннями від 25.04.2019 вх. № 36/1234, від 06.06.2019 вх. № 36/2705 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування індивідуального гаража по АДРЕСА_2 . За результатами опрацювання клопотань листом Головного архітектурно-планувального управління Департаменту від 08.07.2018 за вих. № 4/16-1506 було повідомлено, що за матеріалами генерального плану розвитку міста Дніпра запитувана земельна ділянка розташована на території лісопарків, гідропарків, розміщення гаража на зазначеній території не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, діючого на сьогодні генерального плану та іншої містобудівної документації. Отже, не вбачається можливим підготувати проект рішення міської ради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування індивідуального гаража. У зв`язку з чим раніше подані клопотання з цього ж питання від 25.04.2019 вх. № 36/1234, від 06.06.2019 вх. № 36/2705 та додатки до них було списано до архіву, про що повідомлено листом від 26.07.2019 вих. № 8/7-2209. Клопотання від 12.09.20-19 вх. № 36/4165 також списано до архіву. (а.с. 28-29) Не погоджуючись з такою відмовою, позивач звернувся до суду з позовом з вимогою про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для передачі йому безоплатно у приватну власність земельної ділянки для будівництва індивідуального гаражу. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що вирішення питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою відноситься до компетенції міської ради, та отримавши заяву позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою відповідач повинен був розглянути його і прийняти відповідне рішення на пленарному засіданні Дніпровської міської ради, тому заява позивача до цього часу не розглянута належним органом. Суд вказав, що відповідачем не надано доказів, які б підтверджували поважність причин та умов порушення строку розгляду заяви позивача, відтак, відповідно до вимог ч. 2 ст. 9 КАС України вийшов за межі заявлених позивачем позовним вимог дійшов висновку, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо прийняття в межах повноважень рішення за результатами розгляду заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а тому порушене право позивача на отримання обґрунтованого рішення за його заявою має бути відновлено шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву. НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР). Положеннями частини 2 статті 14 Конституції України визначено, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Згідно з п. "б" ч. 1 ст. 81 Земельного кодексу України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності. Відповідно до п. "в" ч. 3 ст. 116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва індивідуальних гаражів не більше 0,01 гектара. (п. "д" ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України). Аналіз наведених вище норм свідчить про наявність у позивача права отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею не більше 0,01 гектара для будівництва індивідуальних гаражів. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (частина 2 статті 2 Закону № 280/97-ВР). Відповідно до ч. 1 ст. 10 цього Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Згідно зі ст. 25 цього Закону сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Відповідно до ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Частиною 6 статті 118 Земельного Кодексу України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Положеннями частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. Відповідно до ч. 8-11 ст. 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку. Згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. Відповідно до положень статті 59 цього Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Відповідно до статті 12 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. Згідно з п. 3 ч. 4 ст. 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова підписує рішення ради та її виконавчого комітету. Отже, процедура одержання громадянином безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності розпочинається із подання громадянами відповідної заяви, до якої додаються графічні матеріали; і лише після отримання заяви разом із необхідними документами остання розглядається відповідною місцевою адміністрацією чи радою, яка дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Надання земельної ділянки або відмова у її наданні здійснюється органами, визначеними у статті 118 Земельного кодексу України. Таке питання вирішується відповідним органом місцевого самоврядування виключно на пленарних засіданнях після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради відкритим поіменним голосуванням, за результатом розгляду якого приймається рішення, яке підписується його головою та набирає чинності з дня його офіційного оприлюднення, якщо не встановлено пізніший строк введення його у дію. У свою чергу, рішення, дію або бездіяльність такого органу може бути оскаржено до суду. Вказане свідчить про наявність у відповідача повноважень щодо надання громадянам, у тому числі і позивачу, дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуальних гаражів. З огляду на викладене, отримавши заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів, міська рада повинна була розглянути її під час пленарного засідання після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, за результатом розгляду якої відповідачем повинен був прийнятий відповідний акт у формі рішення за підписом голови міської ради. Як вказувалось вище, 12 вересня 2019 року позивач звернувся до Дніпровської міської ради на ім`я міського голови Філатова Б.А. із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,01 га, яка розташована між паркувальними майданчиками АДРЕСА_3 . За наслідками розгляду вказаної заяви, 10 грудня 2019 року листом Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради «Про розгляд клопотання» відмовлено ОСОБА_3 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Отже, відповідачем в порушення вимог чинного законодавство надано позивачу відповідь про відмову в наданні дозволу листом Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради від 10.12.2019 без прийняття відповідного рішення на сесії ради, тобто міською радою не дотримано порядку розгляду зави ОСОБА_3 , як вказав і суд першої інстанції. Наведене свідчить, що фактично відповідачем клопотання позивача не розглянуто компетентним органом, рішення не прийнято, у зв`язку з чим судом першої інстанції правильно обрано способом захисту порушених прав та інтересів позивача зобов`язання відповідача розглянути заяву позивача. При цьому доводи апелянта про передачу Радою повноважень зі спірного питання до Департаменту по роботі з активами є безпідставними, оскільки за приписами статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, а тому розгляд таких питань не може Радою бути делегований його виконавчим органам. Посилання апелянта на постанову Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 804/3703/16, в якій зазначено, що ненадання відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно, є безпідставним, оскільки Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а відступив від вказаного правового висновку, зазначивши, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження. Крім того, колегія суддів зазначила, що за такого правового підходу, який висловлено Верховним Судом у складі колегії суддів у постанові від 14 березня 2018 року у справі № 804/3703/16, втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення. З огляду на вказане колегія суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відступила від правового висновку, висловленого у постанові від 14 березня 2018 року у справі № 804/3703/16, що рішення суб`єкта владних повноважень на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою не має правового значення і не порушує прав особи, у зв`язку з чим апеляційний суд при вирішенні справи цей правовий висновок не застосовує, а доводи апелянта з цього приводу відхиляє. ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ Суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що міською радою не дотримано порядку розгляду зави ОСОБА_3 . При цьому, враховуючи те, що суд першої інстанції позов в частині задовольнив з підстав порушення відповідачем процедури розгляду заяви позивача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, з чим погоджується й суд апеляційної інстанції, колегія суддів не досліджує зміст самого листа Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради від 10.12.2019 і не аналізує його правомірність, оскільки це є надлишковим та не має правового значення для вирішення даного спору. Отже, судом першої інстанції рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, у зв`язку з чим апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду без змін. Оскільки за приписами ч. 1 статті 310 КАС України апеляційний розгляд здійснено за правилами спрощеного позовного провадження, а справа згідно з ч. 4 ст. 257 КАС України не відноситься до таких, які не можуть бути розглянуті за вказаними правилами, то постанова суду апеляційної інстанції згідно з п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених цим пунктом. На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Дніпровської міської ради залишити без задоволення. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року у справі № 160/12569/19 залишити без змін. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач С.Ю. Чумак суддя С.В. Чабаненко суддя І.В. Юрко