Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/1768/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/1768/20 П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 29 вересня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді: Бужак Н. П. Суддів: Костюк Л.О., Беспалова О.О. За участю секретаря: Гайворонського В.М. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 липня 2020 року (у складі: головуючого судді Шейко Т.І., суддів Іщука І.О., Чудак О.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство енергетики та захисту довкілля України про визнання постанови Кабінету Міністрів України №929 від 15.11.2019 року протиправною та її скасування,- У С Т А Н О В И В: ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство енергетики та захисту довкілля України, в якому просив визнати незаконною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України №929 "Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року №560". Позовні вимоги обґрунтовано тим, що на думку позивача відповідачем порушено Правила підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2005 року №870, а саме не проведено консультацій з громадськістю; у вступній частині не зазначено акт законодавства та мета прийняття даної постанови. Крім того, в порушення вимог статті 52 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" на офіційному сайті відповідача зазначено, що оскаржувана постанова набрала чинності 21 листопада 2019 року, хоча в Офіційному віснику України" опублікована 03 грудня 2019 року. В порушення частини шостої статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" проект оскаржуваної постанови попередньо не оприлюднений, а в порушення параграфу 50 Регламенту Кабінету Міністрів України не було подано комунікативний план. Не було проведено публічного обговорення проекту акту регуляторного характеру, не проводилось фінансово-економічне обгрунтування проекту, не оцінено регуляторного впливу проекту акта. Проект акта не узгоджувався з Державною регуляторною службою. В якості порушеного права вказував позивач на те, що він є громадянином України, а тому прийнятий відповідачем акт буде застосований до нього як до суб`єкта правовідносин у сфері надання комунальних послуг. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 липня 2020 року у задоволенні позовних вимог відмовлено. Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Судом першої інстанції встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року №560 "Деякі питання захисту прав споживачів житлово-комунальних послуг було установлено на опалювальний сезон 2019/2020 року для населення міст обласного значення та м. Києва граничні ціни/тарифи на послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води". Разом з тим, постановою Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2019 року №929 "Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року №560", постанова №560 визнана такою, що втратила чинність. Вважаючи, що Кабінет Міністрів України при прийнятті оскаржуваної постанови №929 допустив ряд порушень, зокрема щодо процедури її прийняття, порушення процедури оприлюднення нормативно-правового акта, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом. Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне. В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України "Про Кабінет Міністрів України". Частинами першою, другою статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. У відповідності до частини першої статті 49 цього Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Стаття 13 Закону України "Про ціни і ціноутворення" державне регулювання цін здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень шляхом установлення обов`язкових для застосування суб`єктами господарювання, зокрема, граничних цін. Як убачається із матеріалів справи, позивач оскаржує нормативно-правий акт Кабінету Міністрів України - постанову від 15 листопада 2019 року №929 "Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року №560". Після прийняття Постанови №929 правове регулювання розмірів цін/тарифів на послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води здійснюються з урахуванням частини другої статті 12 Закону України "Про ціни і ціноутворення, згідно з якою державні регульовані ціни повинні бути економічно обгрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації); частини першої статті 10 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", згідно з якою ціни (тарифи) на житлово-комунальні послуги встановлюються за домовленістю сторін, крім випадків, коли відповідно до закону ціни (тарифи) є регульованими. У такому разі ціни (тарифи) встановлюються уповноваженими законом державними органами або органами місцевого самоврядування відповідно до закону; частини п`ятої статті 21 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", згідно з якою ціною послуги постачання теплової енергії є тариф на теплову енергію для споживача, який визначається як сума тарифів на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії; частини п`ятої статті 22 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", згідно з якою тарифи на комунальну послугу з постачання гарячої води, що виробляється за допомогою систем автономного опалення та/або індивідуального теплового пункту, формуються та встановлюються окремо для кожного багатоквартирного будинку з урахуванням собівартості виробництва надання такої послуги, а також рентабельності суб`єкта господарювання, що провадить таку діяльність. Позивач вважає, що Кабінет Міністрів України при прийнятті оскаржуваної Постанови №929 допустив ряд порушень щодо процедури її прийняття, зокрема відповідачем порушена процедура оприлюднення оскаржуваного нормативно-правового акта. Стаття 52 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування. Разом з тим, указом Президента України від 10 червня 1997 року №503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" встановлено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях, якими є "Офіційний вісник України" та газета "Урядовий кур`єр". При цьому, у відповідності з частиною другою статті 6 Указу, якщо інший нормативно-правовий акт опубліковано в "Офіційному віснику Президента України" чи в газеті "Урядовий кур`єр" до його опублікування в "Офіційному віснику України", він набирає чинності після опублікування в тому із вказаних офіційних друкованих видань, де його опубліковано раніше. Постанова Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2019 року №929 "Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 р. №560" опублікована вперше в газеті "Урядовий кур`єр" 21 листопада 2019 року, а в "Офіційному віснику України" 03 грудня 2019 року. Постанова №929 набула чинності з дня її опублікування в газеті "Урядовий кур`єр", тобто з 21 листопада 2019 року. Опублікування оскаржуваної постанови в подальшому 03 грудня 2019 року у виданні "Офіційний вісник України" не суперечить нормам статті 52 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та положенням Указу Президента України від 10 червня 1997 року №503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності". Отже, як вірно всатновлено судом першої інстанції, відповідачем не порушено процедуру опублікування нормативно-правового акту. Водночас колегія суддів зазначає, що відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно з частинами першою, другою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай безпосередніх індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушень закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи. Позови "в інтересах законності" не мають на меті захист порушених суб`єктивних прав, а тому в таких справах не може бути реалізовано завдання адміністративного судочинства. Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище. Норматимвно-правовимй амкт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженими на це суб`єктами нормотворчості у визначеній формі та за встановленою процедурою, спрямований на встановлення, зміну або скасування норми права. Іншими словами, нормативно-правовий акт - це документ, прийнятий у визначеному порядку компетентним органом публічної влади, у якому містяться норми права. У правовій системі України нормативно-правовий акт є основним джерелом права. Дія закону (нормативно-правового акта) чи окремої його норми права - це обов`язковість їх виконання (всіма) громадянами, посадовими особами, державними органами та іншими суб`єктами права стосовно певної сфери (виду) суспільних відносин, за певних обставин (ситуацій), протягом певного часу, на певній території (у певному просторі) та щодо конкретного кола суб`єктів права, тобто осіб, організацій (в широкому значенні цього слова), які наділені певними характеристиками. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам. Отже, визнання нормативно-правового акта таким, що втратив чинність, не поновлює дію актів, які в свою чергу визнані ним такими, що втратили чинність. Вказана правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах 22 квітня 2019 року у справі №820/601/17, від 02 жовтня 2019 року у справі №804/215/18 та від 23 жовтня 2019 року у справі №П/811/112/17. Зокрема, Верховний Суд наголосив, що відповідно до положень пункту 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №870 від 06 вересня 2005 року, - визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом. Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів зазначає, що скасування оскаржуваної постанови №929 не призведе до поновлення дії постанови Кабінету Міністрів України від 06 червня 2019 року №560, а відтак і не відбудеться змін в правовому регулюванні (поновленні дії граничних цін/тарифів) послуг з постачання теплової енергії та гарячої води для населення міст обласного значення та м. Києва. Крім того, право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обгрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21.12.2010 у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України". Відповідно до ч. ч. 1. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 задоволенню не підлягають, оскільки відповідач довів перед судом належними та допустимими доказами правомірність свого рішення, тоді як судом не встановлено порушення права позивача оскаржуваним нормативно-правовим актом. При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 липня 2020 року. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,- П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 липня 2020 року - без змін. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України. Суддя-доповідач: Бужак Н.П. Судді: Костюк Л.О. Беспалов О.О. Повний текст виготовлено: 29 вересня 2020 року.