Ухвала КАС ВС № 9901/266/20

УХВАЛА 02 вересня 2020 року Київ справа №9901/266/20 адміністративне провадження №П/9901/266/20 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і нечинним Указ Президента № 303/2020, УСТАНОВИВ: 28 серпня 2020 року до Касаційного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Президента України (далі - відповідач), де просить: визнати протиправним і нечинним Указ Президента № 303/2020 від 30 липня 2020 року про «Питання визначення статусу окремих релігійних свят» (далі - Указ); В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, оскільки оскаржуваним Указом доручається подати на розгляд Верховної Ради України законопроект про надання державного статусу окремим релігійним святам, а не усім релігійним святам усіх релігійних організацій, що зареєстровані в Україні, вказане, на думку позивача, є порушенням Президентом України принципу рівності перед законом. Зазначає, що вказаний Указ видано відповідачем з порушенням приписів статті 19 Конституції України, оскільки ні Конституцією ні жодним законом не передбачено надання державного статусу релігійним святам. Крім того, вказаний Указ, на думку позивача, порушує статтю 5 Закону України «Про свободу совісті та релігійних організацій», адже встановлення переваг однієї релігії, віросповідання чи релігійної організації щодо інших не допускаються. Порушення свого права обґрунтовує тим, що є рідновіром, а оскаржуваним Указом доручено вжити заходи щодо надання державного статусу релігійним святам релігії, представники якої знищували предків позивача. Відповідно до статті 171 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом. Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з`ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 КАС України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд зазначає наступне. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункти 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України). Аналіз зазначених норм свідчить про те, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. При цьому захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Щодо конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Також зазначено про те, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним». Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Зі змісту позовної заяви слідує, що предметом спору у цій справі є протиправність Указу Президента України щодо зобов`язання Кабінету Міністрів України у взаємодії зі Всеукраїнською Радою Церков, релігійними організаціями, Українським інститутом національної пам`яті опрацювати питання щодо надання державного статусу окремим релігійним святам, зокрема таким: Рамазан-Байрам, Курбан-Байрам, Песах , Рош-Гашана, Ханука , Великдень християн західного обряду та іншим, внести на розгляд Верховної Ради України відповідний законопроект. У частині четвертій статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 266 цього Кодексу правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності указів і розпоряджень Президента України. Частиною 4 статті 266 КАС України передбачено, що Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені тільки ті правові акти та/або дії чи бездіяльність Президента України, які виникли у правовідносинах, у яких він реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду. У цій справі відповідачем є глава держави, ухвалення актів та вчинення дій яким обумовлюються його конституційним статусом і визначеними в Основному Законі України повноваженнями. Статтею 102 Конституції України визначено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Повноваження Президента України визначені в статті 106 Конституції України. За змістом статті 93 Конституції України Президентові України належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Згідно зі статтю 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти. Порядок внесення, реєстрації, оформлення та розгляду законопроектів врегульовано розділом ІV «Законодавча процедура» Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI з урахуванням особливостей розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, установлених главою 26 розділу V «Розгляд Верховною Радою України питань за спеціальними процедурами» цього Закону. Окремі правила розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, зокрема щодо обов`язкової наявності відповідного висновку Конституційного Суду України для розгляду такого законопроекту, наведено у статті 159 Конституції України. Відповідно до розділу ІV «Законодавча процедура» Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання та оприлюднення. У абзацах 3, 4 пункту 2 мотивувальної частини Рішенні Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважень Ради) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом і є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади, Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. ВРУ здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. Учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб`єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України - зокрема, Президент України. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості. Таким чином, Указ Президента України щодо зобов`язання опрацювати питання щодо надання державного статусу окремим релігійним святам з метою подальшого внесення проекту закону до Верховної Ради України, які оспорює позивач, не є владною управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для нього будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду. За таких обставин суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів, у тому числі й Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на справи щодо оскарження дій/бездіяльності Президента України в процесі реалізації ним своїх конституційних повноважень в рамках процедури законотворчого процесу. Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 квітня 2019 року у справі № 800/427/17, згідно якого діяльність Президента України та ВРУ, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для позивача будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду. У цій справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Верховна Рада України не виконує владні управлінські функції при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне їх оприлюднення при набранні чинності). Рада таким чином реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності. Аналогічно це стосується і повноважень Президента України. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. При цьому поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і які взагалі не підлягають судовому розгляду. З огляду на наведене суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі належить відмовити. Керуючись статтями 22, 170, 248, 256, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і нечинним Указ Президента № 303/2020.

2. Направити позивачу копію ухвали про відмову у відкритті адміністративного провадження. Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження. ........................... Л.О. Єресько Суддя Верховного Суду