Ухвала КАС ВС № 990/245/26

УХВАЛА 23 червня 2026 року м. Київ справа №990/245/26 адміністративне провадження № П/990/245/26 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Рибачука А.І., суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П., Чиркіна С.М., Шарапи В.М., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування указу в частині,- ВСТАНОВИВ: 18.06.2025 до Верховного Суду через підсистему "Електронний суд" надійшла позовна заява ОСОБА_2 до Президента України, в якій позивачка просить суд визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 02.05.2026 №358/2026 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2026 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02.05.2026 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 2 у додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02.05.2026 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», що стосується ОСОБА_3 . Відповідно до частини восьмої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує протягом п`яти днів з дня надходження до адміністративного суду позовної заяви, заяви про усунення недоліків позовної заяви у разі залишення позовної заяви без руху, або отримання судом у порядку, визначеному частинами третьою - шостою цієї статті, інформації про місце проживання (перебування) фізичної особи. Відповідно до частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом. Згідно з частиною другою статті 171 КАС України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі. За наслідками перевірки матеріалів позовної заяви ОСОБА_2 , колегія суддів вважає, що у відкритті провадження у справі необхідно відмовити з огляду на таке. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України"). Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Частиною п`ятою статті 125 Конституції України передбачено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України визначені у статті 266 КАС України. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо указів і розпоряджень Президента України. Отже справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України належать до юрисдикції Верховного Суду як суду першої інстанції, разом з тим при визначенні підсудності кожної конкретної справи визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус учасників справи у спірних правовідносинах. Зі змісту позовної заяви видно, що ОСОБА_2 оскаржує Указ Президента України від 02.05.2026 №358/2026 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2026 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02.05.2026 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 2 додатка до зазначеного рішення щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_3 . На думку позивачки, оскаржуваний Указ порушує її охоронювані законом інтереси, оскільки вона є кінцевим бенефіціарним власником ПрАТ «Завод гідравлічних машин «Цукрогідромаш», яке є кредитором у справі про банкрутство ВАТ «ПРЕСМАШ», кінцевим бенефіціарним власником якого є ОСОБА_3 , а застосовані до нього санкції, на її переконання, впливають на можливість реалізації прав кредиторів у цій справі, завершення процедури банкрутства та задоволення кредиторських вимог, у зв`язку із цим позивачка вважає, що оскаржуваний Указ є протиправним та підлягає скасуванню. З огляду на такі доводи та вимоги позовної заяви, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне. Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Також у вищезгаданому рішенні Конституційного Суду України зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним". Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Тобто правовий акт індивідуальної дії ухвалюється суб`єктом владних повноважень у межах визначеної законодавством компетенції щодо здійснення владних управлінських функцій і його дія поширюється на вирішення конкретного питання або стосується конкретної особи (фізичної, юридичної чи суб`єкта владних повноважень). Особливість індивідуальних актів полягає у тому, що вони, будучи результатом правозастосування: адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані (створені) суб`єктивні права та/чи обов`язки лише для адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації і тому стосується прав або інтересів лише визначеної в акті особи або осіб. Наведений висновок узгоджується з правовими позиціями Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 13.05.2020 у справі № 9901/491/19 та від 28.04.2022 у справі № 9901/480/21, щодо правової природи указів Президента України, якими вводяться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України про застосування санкцій. Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах. Отже, Верховний Суд зазначає, що держава законами встановлює критерії, за якими право на доступ до суду не є абсолютним. Оскаржуваний позивачкою Указ є результатом реалізації Президентом України повноважень, передбачених статтями 102, 107 Конституції України та Законом України «Про санкції», які він здійснював як Глава держави та гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, у правовідносинах, пов`язаних з реалізацією суверенного права України на захист. З огляду на наведене, колегія суддів констатує, що оскаржуваний позивачкою Указ Президента України від 02.05.2026 №358/2026 в частині введення в дію пункту 2 додатка до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02.05.2026 щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_3 є актом індивідуальної дії, адресованим конкретно визначеній особі, стосовно якої застосовано відповідні санкційні обмеження. Такий акт безпосередньо породжує правові наслідки саме для особи, щодо якої його прийнято, та не встановлює прав чи обов`язків для невизначеного кола осіб. При цьому наведені у позовній заяві обставини щодо участі ПрАТ «Завод гідравлічних машин «Цукрогідромаш», кінцевим бенефіціарним власником якого є позивачка, у справі про банкрутство ВАТ «ПРЕСМАШ», кінцевим бенефіціарним власником якого є ОСОБА_3 , а також посилання позивачки на її статус кінцевого бенефіціарного власника зазначеного товариства не свідчать про безпосереднє порушення оскаржуваним Указом її прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів. Позивачка не є особою, щодо якої застосовано санкції, не є адресатом оскаржуваного акта та не перебуває у правовідносинах, які безпосередньо ним регулюються. Наведений нею зв`язок між застосуванням санкцій до ОСОБА_3 та можливими наслідками для процедури банкрутства ВАТ «ПРЕСМАШ» має опосередкований характер і ґрунтується на припущеннях щодо можливого впливу санкцій на перебіг відповідної процедури. Таким чином, оскаржуваний Указ Президента України не породжує, не змінює та не припиняє прав чи обов`язків ОСОБА_2 , не застосований щодо неї та не стосується її безпосередньо, а тому позивачка не наділена правом на його оскарження в судовому порядку. Подібні правові висновки стосовно неможливості оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень особою, яка не є його адресатом та стосовно якої такий акт не породжує, не змінює і не припиняє прав чи обов`язків, неодноразово були висловлені Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, в її постановах від 16.10.2018 у справі №9901/415/18 та від 16.03.2023 у справі №9901/494/21. У цих рішеннях Велика Палата Верховного Суду зазначила, що право на оскарження індивідуального акта належить лише особі, щодо якої такий акт прийнято, або прав, свобод чи інтересів якої він безпосередньо стосується, а встановлені законом обмеження щодо можливості оскарження таких актів спрямовані на недопущення звернення до суду третіх осіб в інтересах або всупереч інтересам їх адресатів та не порушують сутності права на доступ до суду. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Колегія суддів зауважує, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку з чим Верховний Суд не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення заявлених у цій справі позовних вимог. Враховуючи викладене та керуючись статтями 22, 170, 266, 294 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ: Відмовити у відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування указу в частині. Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами надіслати позивачці. Ухвала набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження та може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття. Суддя-доповідач А.І. Рибачук судді Н.В. Коваленко О.П. Стародуб С.М. Чиркін В.М. Шарапа