Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 620/644/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/644/20 Суддя (судді) першої інстанції: Бородавкіна С.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 23 липня 2020 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді Кучми А.Ю., суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В. за участю секретаря Островської О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Авдіївської сільської ради Сосницького району Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 травня 2020 року (м. Київ, дата складання повного тексту - 14.05.2020) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Авдіївської сільської ради Сосницького району Чернігівської області про визнання протиправним та незаконним рішення, зобов`язання вчинити певні дії,- В С Т А Н О В И Л А : ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду, в якому просить: - визнати протиправним та незаконним рішення тридцять третьої (позачергової) сесії сьомого скликання Авдіївської сільської ради Сосницького району Чернігівської області від 13.02.2020 «Про включення Авдіївської сільської ради в перспективний план формування розвитку територіальних громад Чернігівської області» в частині пункту 1; - зобов`язати відповідача на дотримання норм Конституції України, норм діючого законодавства, Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», поставити на чергову сесію для розгляду стосовно прийняття та/або неприйняття рішення ініційованого та обговорення добровільного рішення про приєднання Авдіївської сільської ради до Понорницької об`єднаної територіальної громади, та відповідне включення та/або невключення до Перспективного плану формування територіальних громад Чернігівської області. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірне рішення прийняте відповідачем з порушенням вимог Законів України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, чинним законодавством до ініціаторів об`єднання не віднесено обласні державні адміністрації. Відповідач проти позовних вимог заперечив та просив відмовити у їх задоволенні, зазначивши, що письмових пропозицій про приєднання Авдіївської сільради до Понорницької ОТГ або Сосницької ОТГ не було. Разом з тим, згідно з перспективним планом формування територій громад Чернігівської області, сільрада включена до складу Сосницької ОТГ, про що відповідачу повідомлено листом Чернігівської обласної державної адміністрації. У зв`язку з наведеним, з урахуванням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Регламенту Авдіївської сільради, за розпорядженням сільського голови, 13.02.2020 скликана позачергова сесія, на якій прийнято спірне рішення про включення Авдіївської сільради до Сосницької ОТГ після закінчення процесу децентралізації. При цьому, рішення прийнято з урахуванням проведених депутатами по виборчих округах 10.02.2020 громадських обговорень, за результатами яких було встановлено, що більшість жителів села Авдіївка бажають приєднатись до Сосницької ОТГ. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 травня 2020 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано пункт 1 рішення тридцять третьої (позачергової) сесії сьомого скликання Авдіївської сільської ради Сосницького району Чернігівської області від 13.02.2020 №5/VII-2020 «Про включення Авдіївської сільської ради в перспективний план формування розвитку територіальних громад Чернігівської області». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Апелянт вказує на те, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставина справи, рішення прийнято з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права. Вказує на те, що жодного порушення права позивача щодо волевиявлення не було. Наголошує, що ініціаторами добровільного об`єднання виступили 3 депутати Авдіївської сільської ради, що є менше третини депутатів від загального складу сільської ради, що вимагається п.2 ч.1 ст.5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад». При цьому, процедури прийняття оскаржуваного рішення також було дотримано. Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу в якому зазначено про безпідставність доводів апеляційної скарги, відсутність підстав для її задоволення та відсутність підстав для скасування рішення суду першої інстанції. Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню. Згідно з ст. 317 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує його та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 є жителем с. Авдіївка Сосницького району Чернігівської області, що підтверджується національним паспортом позивача серії НОМЕР_1 (а.с. 29-30). До Авдіївської сільради від Чернігівської обласної державної адміністрації надійшов лист від 30.01.2020 №01-01-19/672 (а.с. 100), відповідно до якого, з метою забезпечення максимального врахування інтересів населення, відповідачу рекомендовано в тижневий термін провести громадське обговорення питання перспективи добровільного приєднання Авдіївської сільради до Понорницької або Сосницької ОТГ у відповідності до чинного законодавства. Як вбачається із наданих відповідачем документів, рішенням 32 (позачергової) сесії сьомого скликання Авдіївської сільради від 01.02.2020 затверджено форму листка реєстрації учасників громадського обговорення (а.с. 78-79). Розпорядженням сільського голови від 09.02.2020 №6 скликано 33 (позачергову) сесію сьомого скликання Авдіївської сільради на 13.02.2020 о 09:00 год в приміщенні сільської ради. Порядок денний:

1. Обрання лічильної комісії 33 (позачергової) сесії сільської ради 7 скликання;

2. Про включення Авдіївської сільської ради в перспективний план формування розвитку територіальних громад Чернігівської області (а.с. 143). 10.02.2020 проведено громадське обговорення по виборчим округам щодо включення Авдіївської сільради до перспективного плану громад Чернігівської області, за наслідками якого складено Протокол від 12.02.2020 про затвердження результатів обговорення. Згідно відображеної у Протоколі інформації, до Сосницької ОТГ виявили бажання приєднатись 478 жителів села Авдіївка, до Понорницької - 322 жителі (а.с. 64-74, 80-81). 13.02.2020 тридцять третя (позачергова) сесія сьомого скликання Авдіївської сільської ради, розглянувши листа Чернігівської обласної державної адміністрації від 30.01.2020 №01-01-19/672, керуючись Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», прийняла рішення №5/VII-2020 «Про включення Авдіївської сільської ради в перспективний план формування розвитку територіальних громад Чернігівської області» (а.с. 86). Пунктом 1 вказаного рішення вирішено внести пропозицію до Чернігівської обласної державної адміністрації «Про формування проекту перспективного плану формування територіальних громад Чернігівської області», відповідно до вимог методики формування територіальних громад Постанови КМУ №214 від 08.05.2015 включити Авдіївську сільську раду до Сосницької громади після закінчення процесу децентралізації. Згідно наявного у матеріалах справи протоколу лічильної комісії результатів відкритого поіменного голосування, із 15 депутатів Авдіївської сільської ради: 11 осіб виступили «за» включення Авдіївської сільської ради в перспективний план формування розвитку територіальних громад Чернігівської області, 3 осіб - «проти», 0 осіб - «утримались», 1 особа - «відсутня на сесії» (а.с. 82-85). Позивач вважаючи зазначене рішення відповідача від 13.02.2020 №5/VII-2020 протиправним, звернувся з даним адміністративним позовом до суду. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення відповідачем прийнято з порушенням Регламенту, Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Вказано, що оскільки розгляду поданої депутатами Авдіївської сільради 03.02.2020 ініціативи передує певна законодавчо визначена процедура, позовна вимога позивача є втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства. Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, відповідно до положень Конституції України, визначено в Законі України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР). Приписами статті 2 вказаного Закону та Розділом ХІ Конституції України, визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Такі конституційні положення відповідають Європейській Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 (Хартію ратифіковано Законом України №452/97-ВР від 15.07.1997). Відповідно до статті 4 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування. Статтею 6 Закону №280/97-ВР установлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом. Відповідно до частини першої статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Згідно із статтею 25 Закону №280/97-ВР: сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Відповідно до статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується, у тому числі, таке питання: прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами (пункт 41). Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради (частина перша статті 46 Закону №280/97-ВР). Частиною четвертою статті 46 Закону №280/97-ВР визначено, що наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. Відповідно до частини п`ятої статті 46 Закону №280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. Згідно із частиною десятою статті 46 Закону №280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Відповідно до частини дванадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Відповідно до частини чотирнадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. У свою чергу, відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, врегульовано Законом України від 05.02.2015 №157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон №157), згідно норм статті 2 якого, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності. Як вбачається зі змісту розділу другого Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ним визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього. Дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України. Так, відповідно до пункту 6 частини першої статті 4 Закону №157 добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням, у тому числі таких умов, об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Разом з тим, частиною першою статті 5 Закону №157 визначено, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади). Відповідно до частини третьої статті 5 Закону №157 сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Як вбачається із матеріалів справи сільською радою ініційоване громадські обговорення, за наслідками якого прийнято спірне рішення від 13.02.2020 №5/VII-2020, на підставі листа Чернігівської обласної державної адміністрації від 30.01.2020 №01-01-19/672 щодо перспективи добровільного приєднання Авдіївської сільради до Понорницької або Сосницької ОТГ. Разом з тим, відповідно до вимог Закону №157, з метою вирішення питання про добровільне приєднання до об`єднаних територіальних громад, на сесії ради може прийматись рішення про надання згоди на таке об`єднання та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, однак, жодним чином не про внесення пропозиції про включення населеного пункту до перспективного плану формування територіальних громад області. Статтею 11 Закону №157 установлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області. Відповідно до пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 №34), рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану. Тобто, перспективний план формування територій Чернігівської області розробляться Чернігівською обласною державною адміністрацією із залученням представників органів місцевого самоврядування. У свою чергу, порядок такої взаємодії не є аналогічним порядку вирішення питання про об`єднання/приєднання до територіальних громад та не регулюється Законом №157. Затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад, оскільки перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Після того як громади самі приймуть рішення про об`єднання, вони зможуть приступити до процедури об`єднання відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад». Колегія суддів дійшла до висновку, що в даному випадку спірним рішенням вирішувалось питання не добровільного об`єднання територіальних громад, процедура вирішення якого чітко регламентована Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а лише було прийнято рішення про включення Авдіївської сільської ради в перспективний план формування розвитку територіальних громад Чернігівської області, що саме по собі не порушує права позивача. З матеріалів справи вбачається, що оскаржуване рішення Авдіївської сільської ради тридцять третьої (позачергової) сесії сьомого скликання від 13.02.2020 №5/VII-2020 «Про включення Авдіївської сільської ради в перспективний план формування розвитку територіальних громад Чернігівської області» не порушує права та інтереси позивача, як жителя с. Авдіївка, оскільки застосування до спірного рішення положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» саме в розрізі добровільного об`єднання територіальних громад є передчасним, оскільки таке об`єднання не відбувається. В подальшому, при прийнятті рішень пов`язаних саме із добровільним об`єднанням територіальних громад, відповідач зобов`язаний неухильно дотримуватися приписів Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та враховувати інтереси мешканців територіальної громади. Враховуючи вищевикладене, системний аналіз викладених правових норм та обставини справи дають підстави вважати, що оскаржуване рішення Авдіївської сільської ради від 13.02.2020 №5/VII-2020 «Про включення Авдіївської сільської ради в перспективний план формування розвитку територіальних громад Чернігівської області» є правомірним та не підлягає скасуванню. При цьому, колегія суддів вказує, що позивачем не доведено порушення його прав оскаржуваним рішенням з огляду на те, що рішень пов`язаних саме з добровільним об`єднанням територіальних громад прийнято не було. Разом із тим, у матеріалах справи наявна Ініціатива депутатів Авдіївської сільської ради про добровільне приєднання Авдіївської сільради до Понорницької ОТГ, зареєстрована 03.02.2020 згідно відбитку штампу (а.с. 31). У зв`язку із наявністю вказаної пропозиції депутати просили сільського голову подати її на наступну сесію сільради для прийняття відповідного рішення. У свою чергу, нормами Закону №157 надано право ініціативи добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст членам територіальної громади в порядку місцевої ініціативи. Відповідно до частин 2 та 3 статті 8-1 Закону №157 ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону. Сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади. Відповідно до пунктів 3.2, 3.4 Регламенту Авдіївської сільської ради, сесії скликаються сільським головою в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Сесія сільської ради може бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради, виконавчого комітету ради, або постійною комісією. З аналізу наведених норм права вбачається, що вирішення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади відбувається у чіткій послідовності із Законом №157. Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя . Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову. Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів - П О С Т А Н О В И Л А : Апеляційну скаргу Авдіївської сільської ради Сосницького району Чернігівської області задовольнити. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 травня 2020 року - скасувати та прийняти постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 - відмовити. Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України. Повний текст постанови виготовлено 27.07.2020. Головуючий суддя: А.Ю. Кучма В.О. Аліменко Н.В. Безименна