Окрема думка Велика Палата ВС № 826/10249/18

ОКРЕМА ДУМКА (спільна) суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Лященко Н. П. на постанову від 17 червня 2020 року у справі № 826/10249/18 (провадження № 11-771апп19) за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у м. Києві Міністерства юстиції України (далі - Управління юстиції), державного реєстратора Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у м. Києві Лугіної Марії Сергіївни (далі відповідно - Управління державної реєстрації; державний реєстратор) про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії Короткий виклад обставин справи У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління юстиції, державного реєстратора, у якому просив суд: - визнати протиправними дії Управління державної реєстрації - державного реєстратора в частині припинення юридичної особи - Громадської організації «Всеукраїнська авіаційна асоціація «Аопа-Україна» (далі - ГО «ВАА «Аопа-України») в результаті ліквідації та відмінити державну реєстрацію припинення юридичної особи - ГО «ВАА «Аопа-Україна»; - зобов`язати управління юстиції, державного реєстратора внести до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб -підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР) запис про відміну державної реєстрації припинення юридичної особи - ГО «ВАА «Аопа-Україна». Короткий зміст рішень судів першої та апеляційноїінстанцій Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 12 грудня 2018 року закрив провадження у справі, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися за нормами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК). За висновками цього суду спір у справі стосується права цивільного та фактично виник між особами, які вимагають скасування державної реєстрації, й особами, за якими зареєстровано право чи обтяження, а тому має розглядатися судами господарської або цивільної юрисдикції залежно від суб`єктного складу сторін спору. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 21 березня 2019 року скасував ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року та направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Цей суд дійшов висновку, що оскільки предметом позову є саме оцінка дій відповідача щодо державної реєстрації припинення юридичної особи - ГО «ВАА «Аопа-Україна», то це публічно-правовий спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Управління юстиції подало касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року, в якій просило скасувати її та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції про закриття провадження у справі. На думку скаржника, у цій справі позивач не погоджується саме з рішенням щодо припинення юридичної особи, призначення голови ліквідаційної комісії й проведення всієї ліквідаційної процедури, а не оскаржує дії суб`єкта владних повноважень, тому спір не є публічно-правовим. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 24 липня 2019 року - передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). Постановою Великої Палати Верховного Суду від 17 червня 2020 року касаційну скаргу Управління юстиції задоволеночастково: постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року скасовано. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року Велика Палата Верховного суду змінила, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови, а в решті - залишилабез змін. Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду Суд першої інстанції зробив висновок, що зазначена категорія справ має розглядатися судами господарської або цивільної юрисдикції залежно від суб`єктного складу сторін спору. При цьому цей суд послався на постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі № 815/6956/15 (провадження № 11-192апп18) та від 21 листопада 2018 року у справі № 823/2042/16 (провадження № 11-377апп18). Велика Палата Верховного Суду не погодилася з такими висновком суду першої інстанції, а також звернула увагу, що суд помилково врахував у цій справі висновки, викладені в постановах у згаданих справах. В останніх позовні вимоги були спрямовані на скасування державної реєстрації за іншими особами права власності та права оренди нерухомого майна. Водночас відносини щодо державної реєстрації прав на нерухоме майно і державної реєстрації юридичних осіб є різними і регулюються різним матеріальним правом. Тому зазначені справи не є подібними до справи, що розглядається. Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції зробив помилковий висновок, що в цій справі наявний публічно-правовий спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Водночас Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, та про закриття провадження в цій справі. Однак, вирішуючи питання про належну юрисдикцію, цей суд дійшов помилкового висновку, що справа має вирішуватися за нормами ЦПК. За висновками Великої Палати Верховного Суду запис про припинення юридичної особи не є беззастережним доказом того, що юридична особа дійсно припинилася та більше не існує. Якщо процедуру ліквідації юридичної особи не було здійснено належним чином, зокрема, якщо її було здійснено на підставі рішення про ліквідацію, прийнятого особами, які не мали повноважень його ухвалювати, на підставі сфальшованих документів, якщо у процедурі ліквідації не було відчужено все майно юридичної особи тощо, то внесення до ЄДР запису про припинення цієї юридичної особи не є актом, з яким пов`язується її припинення та припинення права власності на її майно, а є лише записом, який не тягне наслідків. Отже, спір про відміну державної реєстрації юридичної особи є спором про наявність або відсутність цивільної правоздатності й господарської компетенції (можливості мати господарські права та обов`язки) та не захищає права позивача в конкретних правовідносинах. Такий спір не є спором у сфері публічно-правових відносин, у тому числі якщо він виник у зв`язку з протиправним внесенням до ЄДР державним реєстратором запису про проведення державної реєстрації юридичної особи; не є спором, що виникає із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин; не є спором, що виникає у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності. При цьому процесуальне законодавство не визначає юрисдикційну належність такого спору. Велика Палата Верховного Суду, заповнюючи цю прогалину закону, у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 813/6286/15 (провадження № 11-576апп18), від 6 лютого 2019 року у справі № 462/2646/17 (провадження № 11-1272апп18) зазначила, що подібні спори є найбільш наближеними до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи (пункт 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України), а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства, у зв`язку з чим змінила мотивувальну частину ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року. Підстави і мотиви для висловлення окремої думки Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку. Не погоджуючись із позицією більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне зазначити таке. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС). Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів. При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин. Як убачається зі змісту позовної заяви, ОСОБА_1 , від імені якого діє його представник ОСОБА_2 , не погоджується з рішенням щодо припинення юридичної особи, призначення голови ліквідаційної комісії й проведення всієї ліквідаційної процедури та вважає дії державного реєстратора протиправними саме у зв`язку із тим, що він ухвалив рішення про державну реєстрацію припинення юридичної особи - ГО «ВАА «Аопа-Україна» на підставі документів, які надійшли від осіб, котрі, як вважає позивач, не мали права ухвалювати таке рішення. Крім іншого, ОСОБА_1 стверджує, що документи,надані державному реєстратору,сфальшовані. Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб`єкта владних повноважень та має прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом. Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації припинення юридичної особи, прийняті/вчинені відповідачем як суб`єктом владних повноважень. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації юридичних осіб, їхньої символіки (у випадках, передбачених законом), громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, регулюються Законом України від 15 травня 2003 року № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» (далі - Закон № 755-IV). Відповідно до пункту 4 частини першої статті 1 Закону № 755-IV державна реєстрація юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців (далі - державна реєстрація) - це, зокрема, офіційне визнання шляхом засвідчення державою факту створення або припинення юридичної особи. Частиною першою статті 3 Закону № 755-IV передбачено, що дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у сфері державної реєстрації юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми, форми власності та підпорядкування, їхньої символіки (у випадках, передбачених законом), громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців. Згідно з частиною другою статті 6 Закону № 755-IV державний реєстратор: приймає документи; встановлює черговість розгляду поданих документів для державної реєстрації; перевіряє документи на наявність підстав для зупинення розгляду документів; перевіряє документи на наявність підстав для відмови у державній реєстрації; під час проведення реєстраційних дій у випадках, передбачених цим Законом, обов`язково використовує відомості реєстрів, автоматизованих інформаційних систем, держателем (розпорядником, володільцем, адміністратором) яких є державні органи, шляхом безпосереднього доступу до них, у тому числі відомості, що містять персональні дані особи, а також використовує відомості, отримані у порядку інформаційної взаємодії між ЄДР та інформаційними системами державних органів; перевіряє дійсність довіреності, нотаріально посвідченої відповідно до законодавства України, за допомогою Єдиного реєстру довіреностей; перевіряє використання спеціальних бланків нотаріальних документів, на яких викладені документи, що подаються для здійснення реєстраційних дій, за допомогою Єдиного реєстру спеціальних бланків нотаріальних документів; проводить реєстраційну дію (у тому числі з урахуванням принципу мовчазної згоди) за відсутності підстав для зупинення розгляду документів та відмови у державній реєстрації шляхом внесення запису до ЄДР; веде ЄДР; веде реєстраційні справи; надає в установленому порядку та у випадках, передбачених Законом України «Про виконавче провадження», інформацію органу державної виконавчої служби або приватному виконавцю; здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом. Таким чином, державний реєстратор є суб`єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником, - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку. На нашу думку, вимоги щодо реєстрації припинення юридичної особи, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб`єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо проведення такої реєстрації у зв`язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення. Видається, що вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основною вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання протиправним рішення, яке стало підставою для вчинення державної реєстрації. Отже, на нашу думку, якщо позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною другою статті 2 КАС, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб`єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації. Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Діяльність з державної реєстрації припинення юридичної особи має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб`єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб`єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов`язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб`єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб`єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами. Позивач наголошував на порушенні державним реєстратором порядку здійснення реєстрації припинення юридичної особи і на тому, що здійснення таких реєстраційних дій є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача. Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв`язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації припинення юридичної особи та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер. Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги За наведених обставин вважаємо, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. На нашу думку, касаційну скаргу потрібно було б залишити без задоволення, а постанову Шостогоапеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року - без зміни. Судді Великої Палати Верховного Суду О. Б. Прокопенко О. М. Ситнік Н. П. Лященко