Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 120/4378/19-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 120/4378/19-а Головуючий суддя 1-ої інстанції - Віятик Н.В. Суддя-доповідач - Смілянець Е. С. 24 червня 2020 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Смілянця Е. С. суддів: Кузьменко Л.В. Капустинського М.М. , розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В : в грудні 2019 року позивач ОСОБА_1 , звернувся в Вінницький окружний адміністративний суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (відповідача), про: - визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-13138/15-19-СГ від 05.08.2019 про відмову в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою; - зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати йому дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га з метою подальшої передачі у власність, яка розташована на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 25.02.2020 адміністративній позов задовольнив частково. Визнав протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-13138/15-19-СГ від 05.08.2019 про відмову ОСОБА_1 в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою. Також зобов`язав Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га з метою подальшої передачі у власність, яка розташована на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області. Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити. Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що графічні матеріали які додавались до клопотання повинні бути такими, обсяг даних яких дозволяє чітко ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки відносно інших землевласників та землекористувачів та на підставі ч. 7 ст. 118 Земельного Кодексу України відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою. Вважає, що із наданого позивачем графічного матеріалу, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, не можливо встановити чітко де саме знаходиться вказана земельна ділянка, а зобов`язання відповідача вчинити певні дії є втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень. Позивач не скористався правом подання відзиву на апеляційну скаргу відповідно до ст. 304 КАС України. Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Виходячи з приписів ст. 311 КАС України, вищезазначена апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження. Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне. Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 04.09.2019 ОСОБА_1 звернувся з клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про надання йому дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, яка межує поруч з земельною ділянкою за кадастровим номером 0520680200:01:004:0926 (для ідентифікації місця розташування), державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області. Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області наказом № 2-13138/15-19-СГ від 05.08.2019 відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою. В наказі зазначено, що відповідно до ч 1-4 ст. 22, частин 6,7 ст. 118 , ч. 4 ст. 122 Земельного Кодексу України, Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, Положення про Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області, враховуючи те, що графічні матеріали, які додаються до клопотання повинні бути такими, обсяг даних яких дозволяє чітко ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки відносно інших землевласників та землекористувачів, а бажана земельна ділянка має бути максимально конкретизованою, на підставі ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України у зв`язку з відсутністю чіткого місця розташування бажаної земельної ділянки на графічних матеріалах, доданих до поданого клопотання та неможливістю визначення приналежності до адміністративно-територіальної одиниці. На підставі чого вирішено відмовити ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га із земель державної власності сільськогосподарського призначення на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, із цільовим призначенням для індивідуального садівництва (код цільового призначення 01.05). Позивач не погоджуючись з цим наказом, звернувся до суду з позовом. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне. Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Так, за змістом ст. 3 Земельного кодексу України (далі-ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю). За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом. Пунктом "б" частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства. Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України. При цьому, порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (абз. 1 та 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України). Отже, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови. Слід також зазначити, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України. Відповідно до статті 1 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI "Про Державний земельний кадастр" (далі - Закон № 3613-VI) Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами; державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера; кадастрова карта (план) - графічне зображення, що містить відомості про об`єкти Державного земельного кадастру. Частиною п`ятою статті 5 Закону № 3613-VI визначено, що внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями здійснюється виключно на підставі та відповідно до цього Закону. Забороняється вимагати для внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених цим Законом. У відповідності до положень частин 1, 8 статті 9 вказаного Закону, внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державна реєстрація земельних ділянок, обмежень у їх використанні, ведення поземельних книг, внесення до Державного земельного кадастру відомостей про земельні ділянки здійснюються Державними кадастровими реєстраторами, які здійснюють свою діяльність за місцем розташування земельної ділянки (район, місто республіканського значення Автономної Республіки Крим, місто обласного значення). Приписами частини першої статті 15 Закону № 3613-VI передбачено, що до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки: кадастровий номер; місце розташування; опис меж; площа; міри ліній по периметру; координати поворотних точок меж; дані про прив`язку поворотних точок меж до пунктів державної геодезичної мережі; дані про якісний стан земель та про бонітування ґрунтів; відомості про інші об`єкти Державного земельного кадастру, до яких територіально (повністю або частково) входить земельна ділянка; цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); склад угідь із зазначенням контурів будівель і споруд, їх назв; відомості про обмеження у використанні земельних ділянок; відомості про частину земельної ділянки, на яку поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; нормативна грошова оцінка; інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель щодо земельної ділянки та інші документи, на підставі яких встановлено відомості про земельну ділянку. Відповідно до ст. 38 Закону № 3613-VI відомості Державного земельного кадастру є відкритими та загальнодоступними, крім випадків, передбачених цим Законом, та надаються у формі: витягів з Державного земельного кадастру; довідок, що містять узагальнену інформацію про землі (території); викопіювань з картографічної основи Державного земельного кадастру, кадастрової карти (плану); копій документів, що створюються під час ведення Державного земельного кадастру. Публічна кадастрова карта - це інформаційний портал, на якому оприлюднюються відомості Державного земельного кадастру. Як встановлено судом першої інстанції, розглянувши клопотання ОСОБА_1 від 04.07.2019, відповідач наказом від 05.08.2019 відмовив позивачу в його задоволені, зіславшись як на підставу відмови на те, що у зв`язку з відсутністю чіткого місця розташування бажаної земельної ділянки на графічних матеріалах, доданих до поданого клопотання та неможливістю визначення приналежності до адміністративно-територіальної одиниці. Також встановлено, що позивачем разом із клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області були додані: копію паспорта, копію ідентифікаційного номеру, копію посвідчення УБД, графічний матеріал на бажану земельну ділянку із позначенням місця її розташування (Публічна кадастрова карта України). Однак, в наказі відповідача від 05.08.2019 про відмову у наданні дозволу не міститься зауважень до змісту та форми клопотання поданих до нього додатків, в тому числі, щодо місця розташування земельної ділянки, її цільового призначення тощо. Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що стаття 118 ЗК України не містить будь-яких особливих вимог до графічних матеріалів, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що додані позивачем до клопотання від 04.07.2019 графічні матеріали (викопіювання) на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, та містить прив`язку земельної ділянки до відповідного населеного пункту, площу бажаної земельної ділянки. Для більш чіткої ідентифікації бажаного місця розташування позивачем зазначено земельну ділянку з кадастровим номером 0520680200:01:004:0926, яка межує поруч з земельною ділянкою яку позивач хоче отримати. Натомість відповідач по своєму трактує норми ст. 118 ЗК України та ототожнює поняття чітке місце розташування земельної ділянки із бажаним місцем розташування земельної ділянки. Таким чином, посилання відповідача на невідповідність місця розташування земельної ділянки, зокрема має бути максимально конкретизованою, в оскаржуваному наказі від 05.08.2019 не містить будь-яких обґрунтувань з посиланням на норми ЗК України, а недоліки Публічно кадастрової карти не можуть слугувати приводом для вимагання додаткових матеріалів та документів. В матеріалах справи також відсутні докази невідповідності земельної ділянки вказаної позивачем, вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, відповідно до частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин. Отже, позивачем було надано належні графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, що є підставою для вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 23.01.2020 у справі № 0840/2979/18. Тобто, відмова відповідача, оформлена наказом від 05.08.2019 №2-13138/15-19-СГ, не ґрунтується на вимогах закону. Крім того колегія суддів зазначає, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи у користування. Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17 та від 19 червня 2018 року в справі № 806/2982/17. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. Суд відзначає, що надання дозволу не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність. Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є лише стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність. Законний інтерес особи полягає не в отриманні дозволу, а в отриманні земельної ділянки у власність. Відтак, в судовому порядку підлягає захисту саме право на отримання земельної ділянки у власність. Відповідно до частини 10 ст. 118 ЗК України до суду можуть бути оскаржені відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду. Натомість можливості оскарження відмови цих органів у наданні дозволу Земельним кодексом України не передбачено. Доводи апеляційної скарги, що зобов`язання відповідача вчинити певні дії є втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень колегія суддів вважає необґрунтованими оскільки завданням правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень. Ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам. Враховуючи вищезазначене, з метою повного захисту прав позивача, суд першої інстанції правомірно зобов`язав Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га з метою подальшої передачі у власність, яка розташована на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області. Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Головуючий Смілянець Е. С. Судді Кузьменко Л.В. Капустинський М.М.