Постанова 4857 № 500/1022/19

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 01 червня 2020 рокуЛьвівСправа № 500/1022/19 пров. № А/857/695/20 Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі: головуючого судді Пліша М.А., суддів Судової-Хомюк Н.М., Шинкар Т.І., за участю секретаря судового засідання Федак С.Р., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року (головуючий суддя Осташ А.В., м. Тернопіль, повний текст складено 29.11.2019) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до прокуратури Тернопільської області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,- В С Т А Н О В И В : Матієк Т.В. звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до прокуратури Тернопільської області в якому просив зобов`язати прокурора Тернопільської області здійснити розгляд цих звернень; визнати протиправними дії прокуратури Тернопільської області щодо невиплати ОСОБА_1 грошових допомог; стягнути за рахунок бюджетних асигнувань прокуратури Тернопільської області на користь ОСОБА_1 за 2018 рік допомогу для оздоровлення в розмірі 40703,10 грн. та за 2018 рік допомогу для вирішення соціальних-побутових питань 40703,10 грн . Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року у задоволенні позову відмовлено. Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції Матієк Т.В. оскаржив його в апеляційному порядку, вважає, що рішення суду першої інстанцій не відповідає вимогам статті 242 КАС України, оскільки ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права та з порушенням процесу, верховенства права, рівності сторін, з неповним з`ясуванням та недоведеністю обставин, що мають значення для справи, водночас суд встановив обставини, що не були предметом судового розгляду та дослідження, зроблені судом висновки не підтверджуються належними, допустимими та достатніми доказами. Просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги. В апеляційній скарзі зазначає, що в оскаржуваному рішенні суд на власний розсуд розтлумачив положення частини 1 статті 82 Закону України «Про прокуратуру», тому помилково заперечив право позивача на отримання допомоги для оздоровлення за 2018 рік з огляду на таке. Відповідно до вимог ч. 1 ст. 82 цього Закону «Про прокуратуру» «прокурору надається щорічна оплачувана відпустка тривалістю 30 календарних днів з виплатою допомоги для оздоровлення в розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати прокурора». Вказана норма Закону є імперативна, не містить додаткові, кількісні, часові чи «бюджетні» обмеження прав людини на отримання допомоги для оздоровлення. Зокрема, закон не передбачає написання від особи додаткової заяви, а покладає на працедавця зобов`язання одночасно з прийняттям рішення про надання відпустки надати допомогу, та не ставить цю виплату в залежності від кількості, часу, поточності чи «бюджетності періода» проведення відпустки. Закон України «Про прокуратуру», підзаконний нормативний акт чи внутрішній документ прокуратури не містять вимоги здійснювати виплату допомоги на оздоровлення в залежності від «поточності бюджетного періоду» проведення відпустки, а встановлює таку залежність від дати прийняття керівником установи рішення про відпустку. Отже, ключовою підставою для виплати допомоги є дата надання працівнику відпустки, а не час її проведення. В рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу восьмого пункту 5 частини першої статті 11 Закону України «Про міліцію» зазначив, що «одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм. встановлених такими обмеженнями». Тобто, обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки. ОСОБА_1 , перебуваючи з жовтня 2018 року на посаді прокурора, очікував, що при видачі прокурором області наказу у 2018 році про відпустку йому одночасно буде надана допомога для оздоровлення. Суд невірно трактував положення Закону України «Про прокуратуру» щодо повноважень керівника установи. Згідно ст. 11 цього Закону керівник обласної прокуратури представляє обласну прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями. Проте, суд помилково наділив повноваженнями керівника установи начальника відділу кадрів та головного бухгалтера, які відмовили ОСОБА_1 у призначенні передбачених законом виплат. Також апелянт вважає, що суд помилково тлумачить закон як дискреційне право неуповноважених осіб державної установи вибірково здійснювати працівникам встановлені законом та передбачені кошторисом виплати. У справах «Пайн Велі Девелопмент ЛТД та інші проти Ірландії» та «Федоренко проти України» ЄСПЛ констатував, що відповідно до прецендентного права органів, які діють на підставі Конвенції, право власності може бути «існуючим майном» або коштами, включаючи позови для задоволення яких позивач може обґрунтувати їх принаймні «виправданими очікуваннями» щодо отримання можливості ефективного використання права власності (сf, Pressos Compania Naviera S.A. v Belgium, Рішення від 20 листопада 1995 року, с.21,п.31;пункт 21 Рішення ЄСПЛ у справі «Федоренко проти України». Таким чином, при виявлені позивачем наміру реалізувати надане йому законом право на отримання допомог він очікував, що його заяви будуть розглянуті уповноваженою особою та він отримає виплати в грудні 2018 року. Відповідно до ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Однак, у прийнятому рішенні суд не застосував приписи цього закону та в мотивувальній частині судового рішення не надав оцінки поданим позивачем доказам, зокрема, запиту та інформації Генеральної прокуратури України № 19/4-1269 вих-19 від 14.08.2019 про те, що до 31 грудня з державного бюджету на 2018 рік виділені кошти для проведення систематичних виплат матеріальних допомог всім працівникам прокуратури області. Також, суд не зазначив у рішенні підстави відмови дослідити вказані докази та надати їм оцінку. А отже, оскаржуване рішення прийнято виключно на доказах виготовлених та поданих відповідачем, що суперечить справедливості правосуддя. Всупереч вимог ст. ст. 8, 9, 44, 73-77, 80, 94 КАС України суд не створив для сторони позивача належні та рівні умови для реалізації наданих законом сторонам рівних прав в процесі на доведеність своєї позиції, не забезпечив справедливе судочинство шляхом витребування належних, допустимих та достовірних доказів, зокрема, кошторису на 2018 рік, звіту прокуратури області про використання коштів та виконання цього кошторису, дослідження в судовому засіданні оригіналів документів. Так, судом не мотивовані у рішенні підстави відхилені клопотання позивача про витребування бухгалтерських документів щодо руху коштів, звіту використання кошторису на 2018 рік, даних економії коштів та дослідження в судовому процесі оригіналів бухгалтерських документів. Також, суд не мотивував підстави відмови у задоволенні клопотання сторони позивача про призначення експертизи з питань повнити використання бюджетних коштів виділених для виплати допомог працівникам органів прокуратури, наявності економії коштів. Результати вказаної експертизи суттєво впливають на обставини справи та можуть підтвердити незалежним експертом факт наявності в установ: станом на 27.12.2018 економії коштів та можливість здійснити виплат позивачу встановлених законом допомог. В силу дії положень ч.4 ст.70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору. Отже, один офіційний документ не може замінити інший, зокрема, інформація та пояснення головного бухгалтера про відсутність бюджетних коштів на виплату допомоги не може підмінити звіт прокуратури області про використання бюджетних коштів чи інформацію Генеральної прокуратури про відмову у здійсненні перерахунку на рахунок установи коштів для виплати допомог передбачених кошторисом. Інформація Казначейства про відсутність станом на 27 грудня 2018 року на рахунку 2111 установи коштів не може свідчити про повне використання бюджетних коштів та відсутність економії коштів, а вказує на відмову відповідача виконати взяті на себе зобов`язання щодо подання заявки в Генеральну прокуратуру України про переведення на рахунок установи коштів для здійснення ОСОБА_1 виплати передбаченої кошторисом. Так, в мотивувальній частині суд встановив, що 30 жовтня 2018 року суд звільнив ОСОБА_1 з адміністративної посади начальника відділу. Однак, перебування та/чи звільнення ОСОБА_1 адміністративної посади не було предметом судового розгляду та не підтверджено жодним належним та допустимим доказом. Так, в матеріалах справи відсутній та прокуратурою області не надано доказу, що вказана посада на час поновлення чи звільнення позивача з роботи була наявна в структурі та штаті установи. Питання не відновлення визнаних судом за ОСОБА_1 права на поновлення на адміністративній посаді та факт не виконання ним попередніх обов`язків є предметом дослідження у іншій адміністративній справі. З огляду на вищевикладені обставин, суд помилково в мотивувальній частині встановив факт трудових правовідносин, що не досліджувався та не був предметом судового розгляду. Суд прийшов до помилкового висновку, що ОСОБА_1 не мав права на отримання допомоги на оздоровлення внаслідок ненадання йому відпустки у 2018 році. Вказаний висновок спростовується наказом прокурора області за 2018 рік, який свідчить, що ОСОБА_1 надано у 2018 році щорічну відпустку за період з 2015 по 2016 роки, яку він відбув у січні 2019 року. Отже, заява ОСОБА_1 від 22.12.2018 та наказ прокурора області від 26.12.2018 свідчать про наявність у позивача права та підстав для отриманню допомоги на оздоровлення. В поданому відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. У відповідності до вимог ч. 1 та ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи, та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних міркувань. Судом першої інстанції встановлено, що наказом прокурора Тернопільської області від 30.10.2018 № 976к ОСОБА_1 призначено з 30.10.2018 на вакантну посаду прокурора відділу процесуального керівництва прокуратури Тернопільської області, звільнивши його з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Тернопільської області. Матієк Т. ОСОБА_2 звернувся 22.12.2019 до в.о. прокурора Тернопільської області із заявою про надання йому щорічної відпустки за відпрацьований період з 04.12.2015 по 03.12.2016 терміном три календарних дні з 02.01.2019. Наказом в.о. прокурора Тернопільської області від 26.12.2018 №1124к ОСОБА_1 надано частину щорічної відпустки за період роботи з 13.09.2015 по 12.09.2016 тривалістю три календарних дні з 2 по 4 січня 2019 року включно. Матієк Т.Б. 28.12.2018 подав заяву №15/3-231вн.18 до в.о. прокурора Тернопільської області про виплату йому за 2018 рік матеріальних допомог для вирішення соціально-побутових питань та для оздоровлення. Відповідно до резолюції керівництва її розгляд доручено відділу роботи з кадрами та відділу фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури області. За результатами розгляду вказаної заяви прокурору відділу процесуального керівництва прокуратури області ОСОБА_1 листом від 29.12.2018 за №11/732вих.18 за підписом начальника відділу роботи з кадрами надано роз`яснення вимог чинного законодавства, у тому числі бюджетного, які регламентують порядок виплати працівникам бюджетних установ різного виду матеріальних допомог та зазначено, що виплати матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, яка не є обов`язковою виплатою, та матеріальної допомоги для оздоровлення здійснюється у межах відповідних бюджетних асигнувань, що мають кількісні, часові та цільові обмеження. З огляду на викладене, з урахуванням інформації відділу фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури області відсутня можливість виплатити йому вищезазначені матеріальні допомоги за 2018 рік. ОСОБА_1 звернувся 28.12.2018 із заявою, яка надійшла в Прокуратуру Тернопільської області 03.01.2019 із зверненням в якому зазначає, що у наказі прокурора Тернопільської області від 26.12.2018 №1124к розпорядження щодо виплати йому матеріальних допомог, відсутнє, просить позитивно розглянути його заяву та прийняти рішення про виплату йому за 2018 рік матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та допомог для оздоровлення під час надання щорічної відпустки. Вказане звернення передано на розгляд відділу роботи з кадрами, відділу документального забезпечення та відділу фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури області. Листом від 10.01.2019 №11/974-16 за підписом начальника відділу кадрів прокуратури області Райчиби Р.І., Матієку Т.В. роз`яснено періоди наданої відпустки відповідно до поданої ним заяви від 22.12.2018 та повідомлено про те, що порядок виплати матеріальних допомог висвітлено у листі прокуратури області від 29.12.2018 за №11/732 вих.18. Розглядаючи спір суд першої інстанції вірно врахував, що правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України на час виникнення спірних правовідносин регулювались Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), який містить спеціальні норми щодо організації та порядку діяльності органів прокуратури України, особливостей розгляду трудових спорів (зокрема, питання виплати матеріальних допомог). Відповідно до ч. 1 ст. 81 цього Закону заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Статтями 89 та 90 Закону №1697-VII визначено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України згідно з кошторисами, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період. Згідно ч. 1 ст. 3 Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Відповідно до ч. 1 ст. 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських, співробітників Служби судової охорони та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах Фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах. Кошторис є основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень. Згідно зі ст. 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Зобов`язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України, не вважаються бюджетними зобов`язаннями і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов`язань є порушенням бюджетного законодавства. Відповідно до п.п. 3 п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» керівникам органів прокуратури надано право у межах затвердженого фонду оплати праці надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення під час надання щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника. У даній спірній ситуації, судом першої інстанції також вірно враховано, що згідно ст. 82 Закону України «Про прокуратуру» прокурору надається щорічна оплачувана відпустка тривалістю 30 календарних днів з виплатою допомоги для оздоровлення в розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати прокурора. Суд першої інстанції вірно вважав, що не заслуговують на увагу твердження позивача, про те, що звертаючись до відповідача 22.12.2018 із заявою про надання йому щорічної основної відпустки, відповідач повинен був надати таку відпустку та виплатити допомогу для оздоровлення без його окремої заяви, оскільки матеріальна допомога для оздоровлення може виплачуватися працівникові один раз при наданні будь-якої частини щорічної основної відпустки за заявою працівника, відповідно до листа Міністерства соціальної політики України від 21.07.2015 №409/13/116-15, проте таку заяву позивач подав до відповідача лише 28.12.2019. Згідно матеріалів справи, позивач звертався до відповідача 22.12.2019 із заявою про надання йому щорічної відпусту терміном на три дні з 02.01.2019 по 04.01.2019 включно, тобто не у поточному бюджетному 2018 році, а вже на 2019. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскільки ОСОБА_1 у період з 30.10.2018 по 31.12.2018 щорічні відпустки йому не надавалися, то виплати матеріальної допомоги для оздоровлення без надання вказаної відпустки Закон не передбачає, то нема підстав для нарахування та виплати йому матеріальної допомоги для оздоровлення за 2018 рік. Також, судом першої інстанції правильно враховано, що відповідно до ч. 3 ст. 83 Закону №1697-VII може надаватися матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати прокурора. Листом Міністерства соціальної політики України від 21.07.2015 №409/13/116-15 роз`яснено, що матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань не є обов`язковою виплатою, а виплачується за наявності коштів. Суд першої інстанції вірно вважав, що виплата матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань є правом, а не обов`язком керівника і здійснюється в межах наявності коштів. Також судом першої інстанції з`ясовано, що позивач із заявою про надання йому матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань звернувся до відповідача 28.12.2018 о 17:00 год. Відповідно до виписки по рахунку, станом на 27.12.2018 бюджетні асигнування на 2018 рік та залишок коштів на реєстраційному рахунку прокуратури Тернопільської області по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» відсутні. Відповідно до Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 №333 видатки одержувачів бюджетних коштів здійснюються за такими кодами економічної класифікації видатків бюджету, а саме, відповідно до п.2.1.1.1 код 2111 є «заробітна плата». Згідно листа від 22.08.2019 Головного управління Державної казначейської служби України в Тернопільській області, яке повідомило, що по розпоряднику коштів Прокурора Тернопільської області (код 02910098) залишок коштів на реєстраційному рахунку НОМЕР_1 по КЕКВ 2111 «заробітна плата» за період з 28 по 31 грудня 2018 року становить 0,00 грн. Станом на 02 січня 2019 року залишок коштів становить 0,00 грн. На момент звернення позивача із заявою від 28.12.2018, була відсутня можливість для надання та виплати ОСОБА_1 матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань за 2018 рік. Також, судом першої інстанції вірно враховано, що відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані. Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З врахуванням наведеного вище, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про безпідставність позовних вимог. Враховуючи зазначене суд апеляційної інстанції вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а рішення відповідає нормам матеріального та процесуального права. Керуючись ч. 3 ст. 243, ст. 308, ст. 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, - П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року по справі № 500/1022/19 - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, з врахуванням гарантій встановлених пунктом 3 Розділу VI «Прикінцевих положень» Кодексу адміністративного судочинства України. Головуючий суддя М.А. Пліш Судді Н.М. Судова-Хомюк Т.І. Шинкар у зв`язку з перебуванням судді Н.М. Судової-Хомюк у відпустці повний текст постанови складено 15.06.2020