Постанова КАС ВС № 824/11/18-а

ПОСТАНОВА Іменем України 03 червня 2020 року Київ справа №824/11/18-а провадження №К/9901/64955/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Смоковича М. І., суддів: Данилевич Н. А., Єресько Л. О., розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Сторожинецької міської ради Чернівецької області про визнання недійсним та скасування рішення, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року (судді Ватаманюк Р.В., Сторчак В.Ю., Мельник-Томенко Ж.М.), І. Суть спору та встановлені судами фактичні обставини справи.

1. У січні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Сторожинецької міської ради Чернівецької області, в якому просила визнати недійсним і скасувати рішення 7 сесії Сторожинецької міської ради 7 скликання № 370-12/2017.

2. Пояснила, що у зв`язку із незадовільним станом дороги вона та громада вулиці Колгоспна в м. Сторожинець Чернівецької області неодноразово зверталися до голови міської ради м. Сторожинець із заявою, в якій просили зробити водовідведення дощових вод на вказаній вулиці. Зверталася також до голови Сторожинецького районного суду, прокуратури м. Сторожинця Чернівецької області, прокуратури Чернівецької області, Генеральної прокуратури України, Президента України із заявами та скаргами з приводу підтоплення її домогосподарства стічними водами та захисту порушених її прав та інтересів.

3. Незважаючи на ці звернення міська рада не здійснила заходів для відведення стічних вод з вулиці Колгоспна в м. Сторожинці Чернівецької області. Натомість, Сторожинецька міська рада прийняла рішення № 370-12/2017, яким вирішила звернутися до неї щодо встановлення земельного сервітуту на право відводу поверхневих вод із земель комунальної власності загального користування (з вулиці Колгоспної у м. Сторожинець) через належні їй земельні ділянки, шляхом прокладання відповідної дренажної труби.

4. Із таким рішенням ОСОБА_1 не погоджується, оскільки вважає, що встановлення труби не дасть їй можливості використовувати земельну ділянку за її цільовим призначенням. Зазначила також, що рішення Сторожинецької міської ради прийнято всупереч думки громади, загрожує їй матеріальними та моральними збитками, тому його треба скасувати.

5. У справі встановлено, що ОСОБА_1 проживає за адресою: АДРЕСА_1 . У зв`язку із незадовільним станом дороги ОСОБА_1 та громада вул. Колгоспна Сторожинецького району Чернівецької області неодноразово зверталися до Сторожинецької міської ради із заявами, в яких просили вирішити питання з водовідведенням на вул. Колгоспній, провести ремонтні роботи та облаштувати вулицю стічними канавами. Також позивач зверталася до Сторожинецького районного суду із позовною заявою, в якій просила суд зобов`язати міську раду замовити проектно-кошторисну документацію і виконати роботи з відведенням з вул. Колгоспної, провести ремонтні роботи та облаштувати вулицю стічними канавами - для усунення затоплення об`єктів в майбутньому. 7. 27 жовтня 2017 року Сторожинецька міська рада Сторожинецького району Чернівецької області XII сесії VII скликання прийняла рішення «Про викуп земельних ділянок для суспільних потреб або з мотивів суспільної необхідності» № 370-12/2017. Вказаним рішенням доручено виконавчому комітету міської ради звернутися до ОСОБА_1 з вимогою встановлення земельного сервітуту на право відводу поверхневих вод із земель комунальної власності загального користування (з вулиці Колгоспної у м. Сторожинець) через належні їй земельні ділянки, шляхом прокладання відповідної дренажної труби.

8. У тому ж рішенні зазначено, що в разі недосягнення домовленості про встановлення вищезазначеного сервітуту та про його умови - вирішувати спір у судовому порядку.

9. Не погоджуючись з таким рішенням ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом. ІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

10. Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 22 лютого 2018 року відмовив у задоволенні позову повністю.

11. Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 29 травня 2018 року скасував рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року, а провадження у справі - закрив. Відтак роз`яснив сторонам, що цей спір підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.

12. Суд апеляційної інстанції в обсязі встановлених обставин справи зазначив, що суть цього спору полягає у незгоді позивачки із запропонованим міською радою порядком вирішення її питання, щодо забезпечення належного користування її земельною ділянкою - шляхом встановлення земельного сервітуту.

13. З посиланням на правовий висновок, якого дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, апеляційний суд зазначив, що якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

14. Тобто рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним можуть розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку позовна вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права користування земельною ділянкою), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

15. Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

16. На думку апеляційного суду, оскаржуване рішення є правовим актом, який прийнято не на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг. Це рішення спрямоване на досягнення домовленості між позивачем та органом місцевого самоврядування щодо встановлення земельного сервітуту на право відводу поверхневих вод із земель комунальної власності загального користування (з вулиці Колгоспної у м. Сторожинець) через належні позивачу земельні ділянки шляхом прокладання відповідної дренажної труби.

17. Отож, за змістом постанови суду апеляційної інстанції, оскільки спір між позивачем та органом місцевого самоврядування щодо встановлення сервітуту стосується приватноправових відносин, він повинен вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

18. При вирішенні цієї справи суд апеляційної інстанції взяв також до уваги правові висновки Верховного Суду України, викладені у постанові від 01 червня 2016 року у справі № 569/23686/13а та Верховного Суду, викладені у постанові від 13 березня 2018 року у справі №0707/8356/12. ІІІ. Касаційне оскарження

19. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в цій справі та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

20. Переконує, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про непідвідомчість цього спору адміністративному суду.

21. Зазначила, що спірним рішенням відповідач позбавив її права користуватися належним їй на праві власності майном - земельною ділянкою. Зауважила також, що стічні дощові води з доріг постійно підтоплюють її земельну ділянку, а відповідач попри її зверненні не вживає заходів для вирішення цієї проблеми. IV. Оцінка Верховного Суду

22. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

24. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних та юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій у сфері публічних відносин.

25. За змістом частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

26. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

27. У площині наведених положень процесуального закону Велика Палата Верховного Суду нерідко висловлювала позицію, приміром у постанові від 20 листопада 2019 року у справі № 183/2196/13-а, відповідно до якої до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

28. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

29. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

30. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели рішення чи управлінські дії суб`єктів владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі № 560/1218/15-а).

31. Подібного змісту висновки містить і постанова Верховного Суду від 13 березня 2018 року у справі № 0707/8356/12, на яку покликався апеляційний суд, закриваючи провадження у цій справі.

32. З наведених мотивів суд касаційної інстанції, закриваючи провадження у справі з підстави непідвідомчості спору адміністративному суду (за подібних фактичних обставин), виходив насамперед з того, що спір, який стосується правомірності рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого в особи виникли право власності або інші речові права на певний об`єкт, приміром право власності на земельну ділянку, є приватноправовим, адже йдеться не стільки про правомірність такого рішення як правового акта індивідуального характеру (який прийняла місцева ради як суб`єкт владних повноважень), скільки про оспорення набуття такою особою (на підставі відповідного рішення органу місцевого самоврядування) права власності на певний об`єкт.

33. Отож, визначальним для правильної оцінки характеру спірних правовідносин за окресленої ситуації є з`ясувати суть оскарженого рішення органу місцевого самоврядування, відтак - підставою виникнення яких правовідносин воно є. Рішення органу місцевого самоврядування індивідуального характеру не у всіх випадках породжує речові права на майно.

34. Повертаючись до обставин цієї справи зауважимо, що відповідно до оскарженого рішення Сторожинецька міська рада доручила виконавчому комітету звернутися до ОСОБА_1 щодо встановлення земельного сервітуту щодо належної їй земельної ділянки.

35. Відповідно до статті 395 Цивільного кодексу України речовими правами на чуже майно є: 1) право володіння; 2) право користування (сервітут); 3) право користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); 4) право забудови земельної ділянки (суперфіцій).

36. Відповідно до статті 402 Цивільного кодексу України сервітут може бути встановлений договором, законом, заповітом або рішенням суду.

37. Земельний сервітут може бути встановлений договором між особою, яка вимагає його встановлення, та власником (володільцем) земельної ділянки.

38. Земельний сервітут підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на нерухоме майно.

39. У разі недосягнення домовленості про встановлення сервітуту та про його умови спір вирішується судом за позовом особи, яка вимагає встановлення сервітуту.

40. Відповідно до статті 404 Цивільного кодексу України право користування чужою земельною ділянкою або іншим нерухомим майном полягає у можливості проходу, проїзду через чужу земельну ділянку, прокладання та експлуатації ліній електропередачі, зв`язку і трубопроводів, забезпечення водопостачання, меліорації тощо.

41. Особа має право вимагати від власника (володільця) сусідньої земельної ділянки, а в разі необхідності - від власника (володільця) іншої земельної ділянки надання земельного сервітуту.

42. Право користування чужим майном може бути встановлено щодо іншого нерухомого майна (будівлі, споруди тощо).

43. З огляду на наведені положення законодавства в аспекті обставин цієї справи треба зазначити, що сервітут не може встановлюватися в односторонньому порядку на підставі рішення органу місцевого самоврядування.

44. Цивільний кодекс України визначив три підстави встановлення сервітуту, одним з яких є договір з власником (володільцем) земельної ділянки.

45. Спірним у цій справі рішенням Сторожинецька міська рада не встановила і не могла встановити права користування земельною ділянкою, яка належить позивачці на праві власності. Цим рішенням відповідач як орган місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, виявив намір звернутися до позивачки щодо встановлення сервітуту.

46. Зазначене рішення прийнято, як можна зрозуміти в обсязі встановлених обставин цієї справи, внаслідок багаторазових звернень позивачки та інших жителів з проханням вирішити питання щодо відведення стічних вод, які завдають шкоди майну ОСОБА_1 . Тобто це рішення є результатом розгляду звернень останньої щодо вирішення її проблеми з відведенням стічних вод, а не рішенням, на підставі якого (в територіальної громади, від імені якої діє місцева рада як представницький орган) виникли речові права, зокрема, на чуже майно (сервітут).

47. У контексті цієї справи треба наголосити, що спірне рішення не позбавляє/не обмежує позивачку права(о) власності на земельну ділянку і не зобов`язує її до вчинення певних дій (як-от укладення договору).

48. Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження в цій справі, надав помилкову оцінку суті спірним правовідносинам, відтак дійшов поспішного і хибного висновку, що спір у цій справі є приватноправовим. У тому сенсі, як Верховний Суд розтлумачив визначення підсудності у справах, в яких предметом оскарження є рішення органу місцевого самоврядування, в цій справі підстав для закриття провадження з мотивів, якими керувався апеляційний суд, немає.

49. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

50. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX; далі - КАС) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

51. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

52. Відповідно до частини шостої статті 346 КАС справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо: 1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції; 2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах; 3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.

53. Зважаючи на викладені Великою Палатою Верховного Суду висновки щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах, суть яких відтворено вище, колегія суддів дійшла висновку, що стосовно цієї справи, позаяк позивачка оспорює постанову апеляційного суду в тому числі з підстав помилковості визначення правил предметної юрисдикції, немає обґрунтованих підстав передавати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

54. Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року в цій справі скасувати, справу направити для продовження розгляду в іншому складі суду до Сьомого апеляційного адміністративного суду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий М. І. Смокович Судді Н. А. Данилевич Л. О. Єресько