Постанова КАС ВС № 824/490/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 07 травня 2020 року м. Київ справа № 824/490/16-а адміністративне провадження № К/9901/33569/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Яковенка М. М., суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О., розглянувши в попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 824/490/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_1 до прокуратури Чернівецької області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду (головуючий суддя: В. К. Левицький) від 05 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду (колегії суддів у складі: О. О. Сушко, І. Г. Залімський, Е. С. Смілянець) від 01 березня 2017 року, УСТАНОВИВ: І. РУХ СПРАВИ

1. ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом, у якому просив: - визнати дії прокуратури Чернівецької області щодо не нарахування та невиплати йому заробітної плати за період з 01 липня 2015 року по 01 грудня 2015 року відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» неправомірними; - зобов`язати прокуратуру Чернівецької області провести з ним за період з 01 липня 2015 року по 01 грудня 2015 року перерахунок заробітної плати (враховуючи усі надбавки, які нараховуються залежно від розміру посадового окладу, а також відпускних, допомоги на оздоровлення, лікарняних) відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» та виплатити йому її з врахуванням вже здійснених виплат за цей період.

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що прокуратура Чернівецької області при звільненні не виплатила йому в повному обсязі заробітну плату, згідно вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Оскільки, заборгованість по заробітній платі в добровільному порядку відповідачем не сплачена, позивач звернувся до суду з вказаними позовом.

3. Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 06 квітня 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено десятиденний строк для подачі заперечення на касаційну скаргу. 6. 27 квітня 2017 року на адресу Вищого адміністративного суду України надійшло заперечення на касаційну скаргу, в якій відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

7. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася. 8. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.

9. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 10. 05 березня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року у справі № 824/490/16-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Бевзенко В. М. - головуючий суддя Шарапа В. М. , Данилевич Н. А.).

11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 28 квітня 2020 року № 693/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.

12. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 квітня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.

13. Ухвалою Верховного Суду від 05 травня 2020 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку попереднього судового засідання. IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що наказом № 664-к від 27 листопада 2015 року позивача звільнено з посади прокурора Герцаївського району Чернівецької області у зв`язку із поданням заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді з 01 грудня 2015 року за власним бажанням та з органів прокуратури (пункт 1 частина перша стаття 41, пункт 7 частина перша стаття 51 Закону України «Про прокуратуру»).

15. Із розрахункових листів, наявних в матеріалах справи, вбачається, що позивачу нарахована заробітна плата: - за липень 2015 року в сумі 10301,86 грн., з яких: оклад 2080,00 грн., за доплата класний чин 135,00 грн., доплата за вислугу років 886,00 грн., доплата за секретність 208,00 грн., щомісячна премія 3697,01 грн., індексація 917,15 грн., надбавка за ОВР 2170,70 грн., за використання іноземної мови 208,00 грн.; - за серпень 2015 року в сумі 10289,96 грн., з яких: оклад 1560,00 грн., доплата за класний чин 101,25 грн., за вислугу років 664,50 грн., оплата відпусток по календарним дням 1923,70 грн., за секретність 156,00, щомісячна премія 3412,62 грн., індексація 687,86 грн., надбавка за ОВР 1628,03 грн., за використання іноземної мови 156,00 грн.; - за вересень 2015 року в сумі 10150,14 грн., з яких: оклад 1323,64 грн., доплата за класний чин 85,91 грн., за вислугу років 563,82 грн., оплата відпусток по календарним дням 3879,70 грн., за секретність 132,86 грн., щомісячна премія 1990,69 грн., індексація 660,31 грн., надбавка за ОВР 1381,35 грн., за використання іноземної мови 132,36 грн.; - за жовтень 2015 року в сумі 12180,35 грн., з яких: оклад 2080,00 грн., за класний чин 135,00 грн., за вислугу років 886,00 грн., за секретність 208,00 грн., щомісячна премія 25% 904,86 грн., щомісячна премія 80% - 4550,16 грн., індексація 1037,63 грн., надбавка за ОВР 2170,70 грн., за використання іноземної мови 208,00 грн.; - за листопад 2015 року в сумі 27922,59 грн., з яких: оклад 2080,00 грн., доплата за класний чин 135,00 грн., за вислугу років 886,00 грн., за секретність 208,00 грн., щомісячна премія 10237,86 грн., індексація 1037,63 грн., надбавка за ОВР 2170,70 грн., за використання іноземної мови 208,00 грн.; - за грудень 2015 року в сумі в сумі 33829,42 грн., з яких: оклад - 90,43 грн., доплата за класний чин 5,87 грн., за вислугу років 38,52 грн., разова премія 2080,00 грн., щомісячна премія 364,51 грн., індексація 32,95 грн., надбавка за ОВР 94,38 грн., за використання іноземної мови 09,04 грн., компенсація за невикористану відпустку 31113,72 грн.

16. Не погодившись із зменшенням розміру заробітної плати, не виплатою її відповідно до положень, визначених частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру», позивач звернувся до суду з цим позовом. IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що Бюджетним кодексом України із змінами і Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» по-іншому врегульовувано відносини в частині визначення розміру посадових окладів прокуратури і, враховуючи, що ці закони були прийняті 28 грудня 2014 року, тобто пізніше, ніж Закон України «Про прокуратуру», то вони мають пріоритет у застосуванні. Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості, тобто збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у відповідному розмірі. За період липень-грудень 2015 року Прокуратурою Чернівецької області заробітна плата нараховувалась позивачу виходячи з посадового окладу, який передбачений діючим законодавством, а саме Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

18. Судами зазначено, що реалізація положень Закону України «Про прокуратуру» є неможливою без внесення відповідних змін до постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31 травня 2012 року № 505 та Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік». Однак, такі зміни з незалежних від відповідача причин протягом спірного періоду не були внесені.

19. Суди дійшли висновку, що відповідач не допустив порушень законодавства при нарахуванні та виплаті позивачу заробітної плати за період липень-грудень 2015 року. IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

21. Доводи касаційної скарги є аналогічним обґрунтуванням його адміністративного позову та апеляційної скарги, зокрема, вмотивована тим, що за час проходження служби в органах прокуратури у спірний період відповідачем були порушені права позивача у частині належної оплати праці, оскільки заробітна плата виплачувалась без врахування положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Наполягає на тому, що Закон України має вищу юридичну силу по відношенню до нормативно-правового акту прийнятого Кабінетом Міністрів України, у зв`язку з чим у спірних правовідносин підлягають застосуванню положення Закону, яким визначено розмір заробітної плати прокурора. При цьому, відсутність механізму реалізації права працівників прокуратури на заробітну плату у розмірі, передбаченому статті 81 Закону України «Про прокуратуру», не є підставою для відмови у задоволенні позовних вимог, оскільки Конституція України та Закон України мають вищу юридичну силу, ніж постанови Кабінету Міністрів України. V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.

23. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини 1 статті 341 КАС України, виходить з наступного.

24. Підставою для звернення до суду позивач визначив порушення застосування відповідачем норм Закону України «Про прокуратуру», що складає суть спірного питання, яке виникло між сторонами.

25. Надаючи правову оцінку обставинам справи, Верховний Суд зазначає наступне.

26. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Частина 4 статті 43 Конституції України: кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.

28. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1697-VII).

29. Частини 1, 2, 3, 7 та 9 статті 81 Закону №1697-VII: заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України. Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

30. Стаття 89 Закону №1697-VII: фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.

31. Стаття 90 Закону №1697-VII: фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

32. Частина друга статті 8 Закону України 24 березня 1995 року №108/95-ВР «Про оплату праці»: умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону.

33. Стаття 13 Закону України 24 березня 1995 року №108/95-ВР «Про оплату праці»: оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

34. Пункти 1, 2, 6 Постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури»: затвердити схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5. Надати право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів. <…> Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснювати в межах затвердженого фонду оплати праці.

35. Стаття 23 Бюджетного кодексу України: будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

36. Пункт 26 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (набрали чинності з 01 січня 2015 року): установити, що норми і положення <…> статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

37. Абзац третій пункту 9 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (набрали чинності з 01 січня 2015 року): установити, що норми і положення <…> частини другої статті 33, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (Голос України, 25 жовтня 2014 року, № 206) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

38. За загальним правилом, конкуренція правових норм у часі повинна вирішуватися на користь норми, прийнятої пізніше, оскільки найновіше законодавство демонструє способи та форми правового регулювання, які на даний етап розвитку суспільства, на думку законодавця, є більш доцільними.

39. Закон України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закон України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» прийняті пізніше Закону України 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», а тому у 2015 році норми і положення Закону України «Про прокуратуру» щодо заробітної плати прокурора застосовуються в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 цього Закону.

40. Аналіз наведених правових норм та обставин справи дає підстави для висновку, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

41. До аналогічних висновків дійшов Верховний Суд України, правові позиції якого викладені у постановах від 04 листопада 2015 року № 21-1461, від 30 березня 2016 року № 21-271а16, від 13 липня 2016 року № 21-1488а16, а також аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справах № 825/575/16, від 21 березня 2018 року № 817/548/16, від 21 листопада 2018 року № 808/2163/17 та від 16 січня 2019 року № 804/217/17, від 27 лютого 2019 року № 809/982/16, та інш. Правова судова позиція з цього спірного питання є сталою.

42. З огляду на нарахування скаржнику в спірний період заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу, визначеного Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», тобто, з урахуванням положень Закон України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закон України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», у розмірі встановленому законом, Суд вважає, що заробітну плату позивачу нараховано у розмірі не нижчому від визначеної законом.

43. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

44. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

45. Враховуючи вищевикладене та проаналізувавши всі доводи касаційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої та апеляційної інстанцій, яким повно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

46. Відтак, враховуючи вищенаведене, суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій, не спростованими доводами касаційної скарги, про відсутність законних підстав для задоволення позовних вимог.

47. Суд касаційної інстанції визнає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального та процесуального права при вирішенні даної справи та вважає, що суди повно встановили обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, та надали їм правову оцінку на підставі норм закону, що підлягали застосуванню до даних правовідносин.

48. Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення - без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року у справі № 824/490/16-а залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач М. М. Яковенко Судді І. В. Дашутін О. О. Шишов